Türkiye demiryolu sektöründe kamu özel işbirliği (KÖİ) uygulamalarının incelenmesi

Türkiye'deki altyapı eksikliği bir süredir devam etmekte ve artmaktadır. Hükümet politikaları şehir ve ulusal ölçekteki ulaştırma için demiryoluna kaydırılmakta ve bu konuda para ve işgücü eksiği doğurmaktadır. Yetersiz kaynaklara çözüm bulma arayışında Kamu Özel İşbirlikleri (Kamu Özel Ortaklıkları) cevap olabilir. Türkiye 1994 yılında beri toplamda $168.5 milyar olmak üzere bu yöntemi kullanmaktadır ve son dönemde demiryolu KÖİ ile ilgili olarak kanunlar yayınlanmıştır. Bütün değişikliklerde olduğu gibi bu durumda da demiryolu sektörünün bu değişikliğe hazır olması gerekmektedir. Bu tez KÖİ'ne karşı ne, neden ve nasıl sorularının cevaplarını aramaktadır. Devamında ise Türkiye özelinde nasıl sorusunun cevabını yanıtlamaya çalışmaktadır. Konuyu kavramak amacıyla KÖİ kullanımındaki sebepler araştırılmıştır. Genel çerçeve ve geleneksel yöntemlerden farkları incelenmiştir. Genel uygulama yaklaşımı olarak izole bir yapılanmanın oluşturulmasındaki sebepler ortaya konmuştur. Bununla birlikte KÖİ kullanımındaki ana sebepler maliyetler, riskler ve tecrübe olarak bulunmuştur. Bir sonraki adım olarak kritik başarı faktörleri araştırılmıştır. "İyi organize edilmiş proje" bu listenin en başında gelmektedir. Bu noktada anlatılmak istenen risklerin yerinde paylaştırıldığı, kanun ve yönetmeliklerin açık olduğu ve hem kamu hem de özel sektörün yeterli hazırlığa sahip olduğudur. Demiryolu kapsamında yapılan KÖİ projeleri incelendiğinde ise birçok faktörün diğer KÖİ modeline göre yapılan altyapı projeleri ile ortak olduğu görülmüştür. Örnek olarak güçlü bir konsorsiyum ve yeterli kanuni altyapı gösterilebilir. Ancak aynı zamanda birçok demiryolu projesinde iletişim ve yetersiz işçilik gibi daha farklı kritik faktörlerin projelerin özel koşullarına göre ortaya çıktığı bulunmuştur. Başarılı projelerin gerekliliklerinin belirlenmesinin ardından, Türkiye'nin KÖİ konusundaki tecrübesi, ulaştırma projelerinin payı ve mevcut demiryolu sektörü dikkate alınmıştır. Araştırmalar KÖİ konusunda ulaştırmanın payının yaklaşık %35 olduğunu göstermiştir. Genelde Yap-İşlet-Devret olarak bilinen modelin kullanıldığı gözlemlenmiştir. 3996 sayılı kanun yürürlüğe girdiği 1994 yılından itibaren yoğun olarak kullanılmıştır. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'nca yayımlanan raporlar doğrultusunda planlanan KÖİ projelerinin de devam edeceği görülmüştür. Genel anlamıyla 3996 sayılı kanunun özellikleri ve süreci incelenmiştir. İnceleme sonucunda kanunun önemli özellikleri olarak, yabancı yatırımcıya eşit şartlar sağlanabilmesi, özel sektörün gereğinden fazla yükün altına sokulmaması ve gerektiğinde devletin projelerin hayata geçirilmesinde gerekli desteği sağlayabileceği görülmektedir. Ulaştırma sektöründeki KÖİ projelerinin planlama ve onay süreci incelenmiştir. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından hazırlanan ön etütler, Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanmaktadır. Bu süreçte Yüksek Planlama Kurulu Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı başta olmak üzere birçok kurumdan görüş ve destek alabilmektedir. Bununla beraber projeye borç garantisi sağlanabilmesi için Bakanlar Kurulu kararı gerekmektedir. Bu süreç göz önüne alındığında KÖİ projelerinin planlanmasında devletin ilgili bütün kurumlarının görüş bildirdiği veya karar verdiği önemli ve özenli bir sürecin yürütüldüğü görülebilmektedir. Planlanan ulaştırma projeleri kapsamında karayolları, limanlar, havaalanları ve demiryolları bulunmaktadır. Aynı zamanda herhangi bir KÖİ projesi bulunmamasına karşın geleneksel yöntemler ile ihale edilen ve yaptırılan demiryollarındaki yatırımların son 7-8 senede oldukça arttığı gözlemlenmiştir. Türkiye'deki demiryolları Kalkınma Bakanlığı planları doğrultusunda, genel anlamda iki ana başlık altında incelenmiştir. Kalkınma Bakanlığı'nca hem şehir içi raylı sistemlerde hem de şehirlerarası yolcu taşımacılığında hızlı tren yatırımlarının önerilmesi doğrultusunda Türkiye'deki demiryolları şehir içi ve hızlı tren hatları olarak değerlendirilmiştir. Şehir içi raylı sistemler iller bazında incelenmiş birçok şehirde raylı sistem uzunlukları belirlenmiştir. Hızlı tren hatlarındaki 6 sene içinde 1213 km. hızlı tren hattının yapılması ve 2023 yılına kadar 3500 km. daha planlanması bu yatırımlardaki finansman ve özel sektör gerekliliğini göstermektedir. Bütün bu konuların birleştirilmesi amacıyla son dönemde yayınlanan 655 sayılı kanun hükmünde kararname ve 6461 sayılı kanun 3996 sayılı kanun ile birlikte incelenmiştir. Sonuçlar göstermiştir ki erişim hakları, garantiler, ihale prosedürleri, kamulaştırma, operasyonel güvenlik, kontratlar, alternatif finansman yöntemleri, müşteri (yolcu) memnuniyeti, fiyatlandırma politikaları ve kamusal katılım gibi konularda mevcut yasalar ile oluşabilecek yorum farklılıkları veya incelenen uluslararası demiryolu projelerinde gözlemlenen uygulamalara göre yetersiz bilgiler olduğu görülmüştür. Bu konulardan bazılarının hazırlanma sürecinde olan birçok mevzuat ile çözülebileceği anlaşılmasına karşın bazı konular için daha detaylı incelemelerin gerekliliği de belirtilmiştir. Genel olarak KÖİ kanun, yönetmelik veya mevzuatlarının son dönemde büyük gelişme kaydetmesine karşın uluslararası projelerdeki başarı veya başarısızlık sebeplerinin iyi irdelenerek gerekli önlem ve önerilerin oluşturulması gerekliliği bulunmaktadır. Türkiye'nin büyüyen raylı sistem yatırımları ve bunun beraberinde getirdiği finansman ve yeterlilikler göz önüne alındığında demiryolu sektöründe de KÖİ projelerinin kullanılacağını öngörmek mümkündür. Bununla beraber raylı sistemler halihazırda birçok disiplinden oluşan kompleks projeler olduğu ve bununla beraber bir KÖİ organizasyonu kurulmasının yüksek hassasiyet gerektirdiği belirlenmiştir. Özellikle risk paylaşımı ve güçlü konsorsiyumların kurulması KÖİ projelerinde yüksek önem taşıyan başarı faktörleri olarak bulunmuştur. Bununla beraber demiryolu projelerinde özenle hazırlanmış kontrat ve gelir akışlarının büyük önem arz ettiği de incelenen CTRL, Anton Anderson Memorial Tunnel, Croydon Tramlink, Taiwan HSR and HSL-Zuid projelerinde karşılaşan sorunlar kapsamında elde edilmiştir. Demiryolu projelerinde genel başarı faktörlerine ek olarak politik stabilite ve işçilik kalitesi gibi konularda başarı/başarısızlık sebebi olarak gözlemlenmiştir. Bu durum da demiryolu projelerinde genel risk faktörlerine ek olarak birçok farklı konunun proje özelinde incelenmesi gerektiğini göstermektedir. Proje özelinde incelenmesi gereken konuların fazlalığı ve özelliği dikkate alındığında risklerin düşürülmesi açısından KÖİ projelerinde kullanılmak üzere ortak bir yapı/organizasyon ve temel konularda standartlaşma gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Bununla beraber demiryolu özelinde projelerin diğer altyapı projelerine göre özellikle de birçok farklı mod, hat, ara yüz ve operatörün birlikte işletme sağlaması gerektiği veya gerekeceği durumlarda hem kamu hem de özel sektörde yetkinliğin önemi ortaya çıkmaktadır.