Parlamentonun müzakere işlevinin temel aracı: Genel görüşme

Araştırmamızın konusunu, parlamentonun müzakere işlevi temelinde genel görüşme yetkisi oluşturmaktadır. Bu konu kapsamında ilk olarak parlamentonun müzakere işlevinin varlığı tartışılmaktadır. Özünde bir söz mekânı olan parlamentonun işlevleri, literatürdeki ayrımlar da dikkate alınarak geleneksel işlevler ve çağdaş işlevler olarak ikiye ayrılmaktadır. Parlamentonun ilk ortaya çıktığı günden bugüne tarihsel süreç içerisindeki siyasi mücadeleler sonucunda elde ettiği geleneksel işlevleri vardır. Bunlar başta kanun yapımı, bütçenin onaylanması, yürütme organının kontrol ve denetimi, parlamenter rejimlerde hükümetin kurulması şeklindeki işlevlerdir. Fakat parlamentonun bir de güncel bir işlevi, müzakere işlevi olduğu kabul edilmektedir. Bu çalışmada da parlamentonun güncel işlevi müzakerenin, genel olarak parlamentodaki hangi yetki ve usullerle gerçekleştirildiği araştırılmaktadır. Bu bağlamda, müzakerenin diğer yetki ve işlevlerin kullanımında zorunlu bir teknik olduğu görülmektedir. Ancak müzakere işlevinin demokratik bir tartışma yönteminin ötesinde çoğunlukçu demokrasi anlayışına bir tepki olarak parlamentonun diğer yetkilerinden çok daha yakın zamanda ortaya çıktığı anlaşılmaktadır. İktidarı sınırlandırmak üzere belli yetkileri elde eden yasama organlarının, hızlı şekilde gelişim gösteren teknik ve bilimsel ilerlemelerin toplum üzerinde yarattığı etkilere yetişememesi, toplumsal sorunlara ve artan ihtiyaçlara yeteri kadar yanıt verememesi siyasal bir kriz yaratmıştır. Bu krize çözüm olarak daha hızlı hareket edebilen yürütme organının yetkilerinin artırılması ve güçlendirilmesi tercih edilmiştir. Fakat, bu durum yasama organlarının yürütme karşısında geri plana itilmesine de sebep olarak bu kez de bir demokrasi sorununun doğmasına neden olmuştur. İşte müzakere işlevi, yasama organlarının bu "düşüş" karşısında yeniden güçlenmesi ve etkinliğini kazanması için işlevlerini dönüştürmüş veya yeni işlevler edinmiştir. Bu noktada da eksilen demokrasi ihtiyacını gidermek, toplumdaki farklılıkların ve her türlü görüşün eşit ve düzenli biçimde duyurulmasını, geleceğin iktidarının sesinin kitlelere ulaşmasını sağlamak üzere parlamento yeni bir işlev göremeye başlamıştır. Müzakere işlevi, parlamentonun geleneksel işlevleri dışındaki bu demokratik işlevini açıklamaktadır. Parlamentonun söze dayalı faaliyetinin bazı parlamentolarda diğerlerine nazaran ağırlıklı olarak gerçekleştiği ve bu durumun bir parlamento tipini vurguladığı görülerek çalışmamızda öncelikle müzakere parlamentosu kavramı ele alınmaktadır. Daha çok Britanya Parlamentosunun bir özelliği olarak açıklanan müzakere parlamentosu, iktidar-muhalefet çatışmasının parlamentoda karşılıklı biçimde sürekli olarak söze dayalı olarak gerçekleştiği bir mekânı ifade etmektedir. Bunun karşısına ise çalışma ya da komisyona dayalı yasama organları çıkarılarak bunun da örneği olarak ABD Kongresi gösterilmektedir. Literatürde müzakere parlamentosu-çalışma parlamentosu ayrımı yapılmaktaysa da aslında her parlamentoda müzakere işlevini ortaya çıkaracak araçların olduğu bir gerçektir. Ancak bazı parlamentolarda bu araçların daha çok olduğu ve çalışma esasının müzakere üzerine kurulu olduğu değerlendirilmektedir. Bu çerçevede parlamentoların içinden geçtiği tarihsel süreçlerin, coğrafyanın, siyasi kültürün ve toplumsal yapının etkisiyle biçimlendiği anlaşılmaktadır. Araştırmamızda, bu yapısal özelliklerin parlamento genel kurullarının mimari yapısına dahi yansıdığı ve müzakereyi biçimlendirdiği tespit edilmekte ve bundan hareketle genel kurul yapıları, birkaç örnek üzerinden kısaca değerlendirilmektedir. Parlamentoların müzakere işlevini etkileyen birçok dış kültürel ve siyasal dinamik olduğu gibi anayasal dinamikler de sözkonusudur. Bunlar tüketilemeyeceği için çalışmamızda parlamentonun müzakere işlevini etkileyen üç temel unsura, çift meclis yapısına, parlamentoların yürütme tarafından feshine ve yasama bağışıklıkları ile milletvekillerinin gündem ve söz haklarına değinilmektedir. Birçok anayasal etken olmakla birlikte bu üç temel unsurun seçilmesinde bunların aynı zamanda Türkiye'de uygulanmış veya uygulanmakta olan temel kurumlar olması rol oynamıştır. Bu bağlamda Türkiye'de 1961 Anayasası döneminde uygulanan çift meclis sisteminden de hareketle çift meclislerin parlamentonun müzakere işlevine etkisi tartışılmaktadır. Nitekim 1961 Anayasası'nda Cumhuriyet Senatosuna da genel görüşme yetkisi tanınmıştı. Ardından parlamenter sistemlere özgü yürütmenin parlamentoyu fesih yetkisi bağlamında müzakere işlevi değerlendirilmekte ve parlamentonun tatil ve toplanmaya kendisinin karar verip veremediği de bu bağlamda ele alınmaktadır. Fesih olgusu, parlamentoların müzakere işlevini kesintiye uğratabilecek nitelikte önemli bir unsurdur ve Türkiye'de ilk parlamenter deneyimlerin yaşandığı Meşrutiyet döneminden günümüze fesih konusundaki deneyim, önemli anayasal ilkelerin kabulüne neden olmuştur. Çalışmamızda bu deneyim ve anayasal kazanımlar müzakere işlevi bağlamında tartışılarak son olarak 2017 Anayasa değişikliği ile kabul edilen yeni hükümet biçiminde düzenlenen fesih yetkisi değerlendirilmektedir. Son unsur olarak da yine Türkiye'de her zaman siyasi gündemde yer alan yasama bağışıklıklarının müzakere işlevine etkisi ele alınmaktadır. Bu noktada sadece söz hürriyetinin değil milletvekillerinin parlamentonun gündemine nasıl ve ne kadar etki edebildiğinin önemi de vurgulanmaktadır. Bu konuda, İngiltere ve Fransa parlamentolarında muhalefete belli günlerde parlamentonun gündemini belirleyebilme hakkının tanınması (opposition days ve niches parlementaires) gibi uygulamalar değerlendirilmektedir. Çalışmamızda müzakere işlevinin araçları, genel olarak değerlendirilmektedir ve bazı parlamentolarda bir denetim yetkisi aracı olarak kullanılan genel görüşme yetkisinin, parlamentonun müzakere işlevinin temel bir aracı olduğu tespit edilmektedir. Bu nedenle parlamentonun müzakere işlevinin ortaya çıkmasını sağlayan diğer araçlara "geniş anlamda genel görüşme" ve parlamentonun denetim yetkisinin bir aracı olan genel görüşmeye ise "dar anlamda genel görüşme" denilerek temel bir ayrım yapılmaktadır. "Dar anlamda genel görüşme", parlamentonun denetim araçları arasında düzenlenen, diğer denetim araçlarından sonucu ve yöntemi bakımdan ayrılan bir usuldür. Genel görüşme, toplumu ve devlet faaliyetlerini ilgilendiren kamusal bir konunun parlamento genel kurulunda görüşülmesidir. Genel görüşmede, parlamentodaki farklı siyasi görüşler, kamusal bir konunun enine boyuna tartışmasına katılarak konuyla ilgili kendi görüşlerini ve eleştirilerini açıklamaktadır. Genel görüşme sonucunda hükümetin siyasi sorumluluğunu doğuracak bir karar alınmamaktadır. Ayrıca genel görüşmeyi başlatabilme ve genel görüşme konusunu belirleyebilme hakkı, bazı parlamentolarda hükümete de tanınmakla birlikte esasında milletvekillerine ve siyasi parti gruplarına tanınmaktadır. Bu nedenlerle genel görüşmenin, tam anlamıyla müzakere işlevini ortaya çıkaran bir araç olduğu ifade edilmektedir. Bu çerçevede bazı parlamentolardaki geniş anlamda genel görüşme araçları ve dar anlamda genel görüşme arasındaki maddi ve usuli farklara değinilmektedir. Ardından dar anlamda genel görüşmenin, hukuki dayanağı açıklanmaktadır. Parlamentoların denetim yetkilerinin anayasalar ile düzenlediği görülmektedir ve genel görüşme yetkisinin ise daha çok içtüzüklere bırakıldığı anlaşılmaktadır. Bu konuda Türkiye'nin farklı bir örnek olduğu ve hem Anayasa'da hem de İçtüzük'te genel görüşmenin düzenlendiği dikkat çekmektedir. Çalışmamızda daha sonra genel görüşme yetkisinin amacı ve hukuki niteliği ele alınmaktadır. Bu çerçevede ise genel görüşme yetkisinin parlamentonun denetim aracı mı bilgi edinme aracı mı olduğu yönündeki Türk literatüründeki tartışma ele alınmaktadır. Denetimin bilgi edinmeyi de içeren bir faaliyet olmasından hareketle genel görüşme yetkisinin özünde parlamentonun bir denetim aracı olduğu, ancak birden fazla işlevi de yerine getirmeyi sağladığı ifade edilmektedir. Bu tartışmadan sonra ise genel görüşmenin konusu ve konunun sınırları tartışılmaktadır. Burada öne çıkan hususlar devlet sırlarının, mesleki ve ticari sırların genel görüşme konunu olup olamayacağı, genel görüşme konusunun özel hayatı ilgilendiren bir husus olup olamayacağıdır. Bir diğer husus ise erkler ayrılığı ve yargı bağımsızlığı ilkelerinin bir tezahürü olarak görülmekte olan bir davada yargı yetkisinin kullanımıyla ilgili parlamentoda görüşme yapılamayacağı yasağının (sub-judice rule) genel görüşme bakımından nasıl yorumlanması gerektiği üzerinedir. Çalışmanın en zor aşamalarından birini, bu değerlendirmeler oluşturmaktadır. Özellikle devlet sırrı, bunlar arasında farklı bir özellik göstermektedir. Çünkü, diğer hususlar bir hukuk devletinde olması gereken bireysel hak ve özgürlüklerin korunması ve yargı bağımsızlığı ilkeleriyle ilgili çatışmayı yansıtmaktadır. Ancak devlet sırrı, sır kavramının ve sınırlarının belirsizliği karşısında genel görüşmenin kendisiyle çatışma içerisindedir. Genel görüşmenin amacı kamuoyunun aydınlatılması, parlamentonun ve kamuoyunun bilgilendirilmesi ve yöneticilerin faaliyetlerinin denetlenmesidir. Bu bağlamda devlet sırrı olan konu, eğer genel görüşmenin dışında tutulursa parlamentonun müzakere işlevinin gerçekleşememesi bağlamında bir demokrasi sorunu ortaya çıkmaktadır. Çalışmamızın birinci bölümü, genel görüşme yetkisinin nasıl kullanıldığına dair usul, Almanya Federal Meclisi'nin temsili kanadı Bundestag, İngiltere Parlamentosunun temsili kanadı Avam Kamarası ve TBMM örnekleri arasında karşılaştırmalı inceleyerek sonlandırılmaktadır. Bu noktada en önemli fark, TBMM'de genel görüşme önergelerinin doğrudan gündeme alınmaması, diğer iki parlamentoda doğrudan gündeme alınmasıdır. İkinci önemli fark ise TBMM'deki genel görüşme usulünün öngörüşme-genel görüşme olmak üzere ikili bir görüşme usulüne dayanmasıdır. Birinci bölümün sonunda bu usuller arasındaki farkların olumlu ve olumsuz yanları değerlendirilerek TBMM için çalışmanın sonunda geliştirilmek istenen yeni bir genel görüşme modeli önerisinin temeli oluşturulmaktadır. Çalışmanın ikinci bölümü, Türk Anayasa Hukukunda genel görüşme üzerine eğilmektedir. Osmanlı-Türk anayasal gelişmelerinde parlamentonun müzakere işlevinin nasıl gelişti, geçmişten günümüze anayasalarda ve içtüzüklerde düzenlenen genel görüşme ve benzeri araçların hukuki dayanakları ve uygulaması değerlendirilmektedir. Türkiye'de genel görüşme yetkisinin 1961 Anayasası öncesinde gelişen çoğunlukçu demokrasi anlayışının yarattığı siyasal krizlere tepki olarak, ilk önce 1961 Anayasası'nı yapan Kurucu Meclisin bir kanadı Temsilciler Meclisi İçtüzüğü'nde düzenlenmiş olduğu tespit edilmektedir. Daha sonra 1961 Anayasası'nda genel görüşme yetkisinin çift meclisli yapının her iki kanadına da bir yetki olarak tanındığı görülmektedir. Meclisler bu yetkilerini, kendi çıkardıkları içtüzüklere göre ayrıntılı biçimde düzenlemişlerdir. Çalışmamızda bu ayrımlara ve her iki Meclisin genel görüşme uygulamasına yer verilerek değerlendirmeler yapılmaktadır. Ardından 1982 Anayasası'nın ilk halinde parlamentonun denetim yetkisi ve genel görüşme yetkisi ve bu dönemde de kullanılan 1961 Anayasası döneminin İçtüzüğü'nde genel görüşme düzenlemesi incelenmektedir. Bu dönemin genel görüşme uygulaması da grafik ve tablolarla yasama dönemlerine göre etkinlik bakımından incelenmektedir. Daha sonra 2017 Anayasa Değişikliği ile getirilen cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde TBMM'nin denetim araçları arasında varlığı korunan genel görüşme kurumunun parlamentonun denetim faaliyetleri ve müzakere işlevi bağlamında değerlendirilmesi yapılmaktadır. Bu aşamada cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin ilk kez uygulandığı 27. yasama döneminde genel görüşme uygulamasının etkinliği değerlendirilmektedir. 27. yasama döneminde hiçbir genel görüşme önergesinin gerçekleştirilmemiş olduğu ve bütün önergelerin hükümsüz kaldığı tespit edilmektedir. Bu fiilen uygulanmama halinin, cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi öncesinde genel görüşme kurumunun etkisizleşmesine de neden olan bazı kural dışı tutumlar sebebiyle olduğu ve nihayetinde son yasama döneminde de bu sonuca ulaşıldığı tespit edilmektedir. Bu kural dışı tutumlar, TBMM'deki Danışma Kurulunun veya Danışma Kurulunun anlaşma sağlayamadığı durumlarda siyasi parti gruplarının gündemi değiştirme önergelerinin İçtüzüğe aykırı kullanılmasıyla ortaya çıkmıştır. Aslında İçtüzük, hiç kimseye parlamentonun denetim faaliyetinin sürekli olarak yerine getirilmesini engelleyecek biçimde gündemi değiştirme hakkını vermemektedir. Sadece kanunların görüşülmesi usulünde bu usul benimsenmektedir. Ancak parlamentoda çoğunluğa sahip olan partilerin grup önerilerinin kabul edilmesi ile sürekli İçtüzüğe aykırı kararalar alınarak denetim faaliyeti geri plana atılmaktadır. Uzun yıllardır uygulanan bu usulün giderek yerleşmesi ile genel görüşme ve diğer denetim araçlarının kullanımı, yasama faaliyetinin çoğunluk tarafından belirlenmesi nedeniyle kullanılamamaktadır. Bu bağlamda TBMM müzakere işlevini yerine getirememektedir. Bu tespitlerin değerlendirildiği çalışmamızda TBMM'nin müzakere eksiğini gidermeye çalışmak için kullandığı diğer içtüzük araçları ele alınmaktadır. Ancak gündem dışı konuşma ve kısa söz talepleri gibi araçların, kurumsal amaçlarının dışında ve mevcut amaç ve usullerinin zorlanarak genel görüşme yerine kullanılmaya çalışılmasının da müzakere işlevini ortaya çıkarmadığı anlaşılmaktadır. Böylece nasıl ki genel görüşme kurumu belli dönemlerde sadece hükümetin kendi politikasına destek sağlamak amacıyla kullanılan bir araç olmuş ve etkisizleşmişse diğer içtüzük araçları da araçsallaştırılmış ve hukuki amaçlarını kaybetmişlerdir. Bu tespitlerle sonlandırdığımız çalışmanın en sonunda ise değişen hükümet sisteminin parlamentonun müzakere işlevi üzerindeki olumsuz etkisini gidermek üzere genel görüşme kurumunun önemi vurgulanmaktadır. Bunun için genel görüşme kurumunun hükümet sisteminden bağımsız olarak etkin biçimde kullanılabilmesi için çoğulcu ve demokratik katılımcı bir anlayışla yeniden kurgulanması gerektiği belirtilmektedir. Bu esastan hareketle de yeni genel görüşme modelleri geliştirilmektedir. İçtüzüğün tümden yenilenmesi veya mevcut İçtüzük'te bir değişiklik yapılması ihtimallerine göre farklı genel görüşme modelleri sunulmaktadır. Hepsinin temelinde genel görüşmenin bir muhalefet hakkı olarak görülmesi ve genel görüşme önergelerinin zorunlu olarak doğrudan gündeme alınması önemsenmektedir. Bu yolla TBMM'nin yasama faaliyetinin aksamadan dengeli biçimde işleyebilmesi ve demokratik bir yasama faaliyetinin gerçekleşmesi mümkün olacaktır. Kısaca özetlediğimiz bu araştırmamız, bir karşılaştırmalı hukuk çalışması değildir; fakat diğer parlamentoların müzakere işlevi çerçevesinde sahip oldukları genel görüşme yetkileri TBMM'nin genel görüşme yetkisi ile karşılaştırılmaktadır. Genel görüşme kurumunun hukuki niteliği ve amacı ile parlamentoların bunu nasıl uyguladığı konularında, birincil ve ikincil kaynaklardan yararlanılmaktadır. Araştırmamızda kullanılan bilimsel kaynaklar, başta ilgili ülkelerin anayasaları, parlamentoların içtüzükleri ile uzmanlarının hazırladığı parlamento içi bilgi ve belgeler ile parlamento görüşmelerine dair tutanaklar gibi birinci el kaynaklardır. Ayrıca ulusal ve uluslararası literatürde parlamento çalışmalarında öne çıkan siyaset bilimi ve anayasa hukuku alanındaki ikinci el kaynaklar da araştırmaya ışık tutmuştur. İngiltere Avam Kamarası ile iletişim kurularak uygulamaya dair veriler elde edilmiştir. Bu araştırmamızda esas olarak TBMM incelendiği için Meclisin nasıl bir faaliyet yürüttüğü bizzat yerinde görülerek, yasama uzmanları ve bürokratları ile görüş alışverişinde bulunulmuştur. Parlamentoda kurumsal deneyim edinmiş ve aynı zamanda anayasa hukuku alanında bilimsel çalışmalar yapan değerli araştırmacılarla değerlendirmeler ve tartışmalar gerçekleştirilmiştir. Genel görüşme yetkisinin, her parlamentonun kendine özgü dinamik yapısı ve diğer parlamento içi unsurlarla etkileşimi çerçevesinde her parlamentoda bazı usul farkları gösterdiği anlaşılmaktadır; ancak genel görüşmenin Türkiye'de olduğu gibi parlamentonun bir denetim aracı olarak kurgulandığı ve parlamentonun müzakere işlevini ortaya çıkaracak biçimde kullanıldığı görülmektedir. Bu çalışmada elde edilen sonuçların da Türkiye'deki parlamento faaliyetlerine demokratik bir katkı sunması hedeflenmektedir. Araştırmamızın sonunda önerilen genel görüşme modellerinin, buna katkı sunduğunu ve böylece çalışmanın hedefine ulaşmasını sağladığını düşünmekteyiz.