The concurrence of administrative police powers of competition in the telecommunications sector

"The state takes measures to ensure and improve the healthy and orderly functioning of money, credit, capital, goods and service markets; It prevents monopolization and cartelization in the markets that may arise as a result of de facto or agreement." (Constitution, article 167/1). This provision not only constitutes a constitutional basis for the purpose of protection of competition, but also constitutes a limitation clause in terms of "freedom of contract" (Constitution, article 48/1). Global experiences have shown that even in the most liberal economic models, leaving the market to its own devices does not produce the desired results, and the absence of a balanced market intervention causes the "invisible hand" to be confused. The issue of discussion today is not whether to intervene in the market, but to what extent. How the administration will be organized in a state of law is shaped around the administrative organization designed according to a civilized division of labor. The activities of the administration, which spread more and more into daily life, could not be restrained by the rise of the neoliberal movement that left the public service. Each activity of the administration not only requires new organization, budget and personnel, but also creates new possibilities of intersection and conflict with other administrations. When this activity is a public service, it does not cause concern in terms of fundamental rights and freedoms, on the contrary, it creates satisfaction; However, it seems difficult to reach the same conclusion when it comes to police activities. Indeed, how a single power of penalization of the state shall be used by the administrative organization being in a fragmented structure moves administrative law away from local problems and brings it closer to the borders of human rights law. Among many administrations equipped with administrative police powers, there are not only those with sectoral authority, but also with supra-sectoral authority. Although sectoral authorities can be considered to have been confined to a certain area, solely because of their so feature, the fact that the powers of supra-sectoral authorities are used in every sector causes inevitable intersections among authorities as well as inevitable uncertainties among individuals. It is noteworthy that identical powers regarding the protection of competition have been delegated both to a supra-sectoral authority established solely for this purpose and to some sectoral authorities aiming to protect competition in their own sectors. Again, especially the telecommunications sector, as an area where administrative police powers of competition are distributed to more than one administration, offers a rich laboratory in terms of the concurrence of police powers. When we look at legal doctrine, it is seen that the administrative police powers are divided into two categories such as general administrative police and special administrative police. Types of concurrence of administrative police powers are obtained by creating variations of these two. Thus, there are three different types of concurrence of administrative police powers, such as general-general concurrence, general-special concurrence and special-special concurrence. The criterion applied for the resolution of the first is that the administration with a narrower geographical authority cannot loosen the existing measure, but can tighten it up. The criterion applied for the resolution of the second is that, depending on the situation, either the general is eliminated by the law establishing the private or it is subjected to the first criterion by co-habitation. However, there is no generally accepted criterion for the resolution of the third one. There is no doubt that the legal classification of the administrative police power of competition is special administrative police. In this respect, the superficial evaluations in legal doctrine stating that two special administrative police powers cannot concur just because they could not suggest any criterion of resolution should be evaluated with a consistent methodology asthere are already existing administrative police powers of competition with fragmented structure. The principle of non bis in idem, which takes its resource from the borders of human rights law, will suggest at least a minimum criterion in this regard. In light of the case-law of the European Court of Human Rights in order not to violate the principle the co-habitation of two administrative police powers depends on the nature of the administrative sanctions applied. In this respect, administrative sanctions with a "precautionary" or "disciplinary" nature are distinguished from those with a "penal" nature and the first two groups are considered incompatible ratione materiae. Although some criteria have been developed to question the very nature of the sanction, the results may vary in accordance with the circumstances and the individualization to be made in terms of the applicant. In other words, many times it is not possible to mention that the same sanction has a single objective character. Indeed, the Court has been able to reach contradictory results even in similar applications. Among the administrative police powers of competition, which exist in a fragmented structure, the tendering authority, authority of tutelage thereof and the Public Procurement Authority, which uses such powers in public procurement process; the Telecommunications Authority and the relevant Ministry, which establish acts to impose obligation to make telecommunication networks accessible to other operators; Competition Authority and Unfair Price Assessment Board, which sanctions behavioral market failures, can be counted. Among them, some are "precautionary", some are "penal" and some are equipped with the power to apply both, depending on the situation. As such, while some of these powers are capable of cohabitating without violating the principle; some are not. Which of these powers can be applied cumulatively or alternatively shall appear under the guidance of the principle. Outgo generating service procurements and income generating authorization procurements are two and only types of public procurements in telecommunications sector. Among the powers used in service procurements, which can be initiated by any administration or authorization procurements, which can only be initiated by the Telecommunications Authority or the relevant Ministry, are the annulment of procurement, register the guarantee as revenue, the ban from public procurements, disregarding the bid, the query for excessively low bids, establishing a remedial action and the administrative fine of Competition Authority. At the same time, there are possibilities that the judicial police may exhaust the administrative police powers where such violations also constituted criminal offences. Thus, the cases where administrative police powers of competition shall concur may be counted as "extremely low bids", which does not constitute a criminal offence and "collusive bid", which constitutes a criminal offence. As an example of a privatized area, telecommunications services are clearly qualified as a public service by the legislator, although the organic criterion has been lost after privatization. However, telecommunication services, which contain examples of all three of the "notification procedure", "permission procedure" and "freedom procedure", make one feel that their real nature is administrative police, despite artificial qualification of the legislator. However, artificial or not, there is no doubt that this qualification has been necessary, so that principles of public service such as continuity, regularity, variability and adaptation can be imposed on operators by regulation. In fact, it does not seem possible to impose these obligations on private persons whose only concern is profit, where qualification has turned into commercial activity because the organic criterion has been lost. However, the implementation of privatization is not sufficient to create an environment full of competition, as the problem of network ownership being concentrated on certain operators requires a specific regulation. Due to the "natural monopoly effect" and "network effect", which are among the structural market failures in the telecommunication sector after privatization, operators are imposed to make accessible their network to other operators. Mechanisms envisaged to achieve this aim include the right-of-way, co-location and facility sharing, interconnection and national roaming. However, it is noteworthy that the powers to implement these mechanisms with similar objectives are shared between the Telecommunications Authority and the relevant Ministry. The fact that the powers on intersecting issues are distributed to more than one administration may or may not lead to inevitable accidents. Indeed, the two authorities should exhibit a consistent attitude both at the level of secondary legislation and primary implementation, regardless of the very nature of their acts. In this respect, the fact that the right-of-way granted to the operators for the network to pass under or over the property belonging to private persons, put on a critical bridge between the network ownership of operators and the property ownership of private persons. In this regard, it requires the presidential degree, which constitutes the legal basis thereof, to be questioned in terms of fundamental rights and freedoms. It is noteworthy that both a sectoral authority (Telecommunications Authority) and a supra-sectoral authority (Competition Authority) has been established in order to maintain competitive dynamics in the telecommunications sector. Moreover, the legislator assumed the risk of concurrence of administrative police powers of competition between the two authorities and explicitly envisaged that the two powers would be cohabitated to maximize control. According to the criterion of the European Court of Human Rights, since it is not possible for the two authorities to cohabitate without violating the principle, powers would only be applied alternatively. In this respect, it is not a coincidence that the legislator brought the obligation of coordination between the two authorities. While the ordinary regulation of Competition Authority can eliminate the behavioral failures in the market, it is insufficient to eliminate the structural failures. The fact that the supra-sectoral authority (Competition Authority) which aims to eliminate behavioral failures, not only by a posteriori instruments, but also a priori regulations; similarly, the fact that the sectoral authority (Telecommunications Authority), which aims to eliminate structural failures, not only by a priori regulations, but also a posteriori instruments, makes it impossible to resolve the concurrence with a simple criterion. Although the legislator remained indifferent to the question of how to separate borders of competence between the two authorities in cases where behaviors constitute contraction to both sectoral and supra-sectoral regulation, it is not possible to mention the same indifference for the legal scholars. Indeed, the legislator, who unconditionally concurs the administrative powers of two authorities, has adopted the approach of "quick wins" in terms of de lege lata; however, the legal scholars have come up with a new approach suggesting for de lege ferenda. However, it should be underlined that the suggestion is only a wish, in terms of the legislator's explicit will to unconditionally concur the two authorities. Indeed, regarding the legislator's explicit will, the problem of which authority would be competent to deal with behaviors having contradiction to both regulations appears as a problem that cannot be resolved at a level of jurisprudence. By the establishment of Unfair Price Assessment Board to be positioned beside the Competition Authority, a new possibility of concurrence in terms of administrative police powers of competition has been enacted. Although some of the behaviors falling under the scope of the Board are simultaneously dealt by the Competition Authority, the competence of the Board in terms of ratione materiae and ratione temporis should be questioned due to irregularities in the secondary legislation. However, in any case, the co-habitation of powers of administrative fine, which are undoubtedly of "penal" nature, does not seem possible thanks to the guarantee protected by the principle. In terms of the results it creates, concurrence of police powers may be examined under different classifications. While some create a conflict that needs to be "resolved"; some do not. The latter is not a legal, but a design problem. In this respect, it must be admitted that the principle cannot provide a "magic wand". However, it is challenging that the principle prohibits not only the duplication of penal, but also the prosecution thereof. In fact, it causes an important problem that has not yet been noticed by the European Court of Human Rights, that an additional criterion will be needed to distinguish whether the unfinished investigations of the authorities with powers of sanction either "penal" or "precautionary" nature, would violate the principle. Since public services of network are not expected to be deregulated in a near future due to their complexity, failures and financial realities, they will continue to be a part of the agenda of administrative law. "L'État prend des mesures pour assurer et améliorer le fonctionnement sain et ordonné des marchés de l'argent, du crédit, des capitaux, des biens et des services ; il empêche la monopolisation et la cartellisation des marchés qui peuvent résulter d'un accord de fait ou d'une entente. (Constitution, article 167/1). Cette disposition constitue non seulement une base constitutionnelle aux fins de la protection de la concurrence, mais aussi une clause limitative en termes de "liberté contractuelle" (Constitution, article 48/1). L'expérience mondiale a montré que même dans les modèles économiques les plus libéraux, laisser le marché à lui-même ne produit pas les résultats escomptés, et l'absence d'une intervention équilibrée sur le marché entraîne une confusion de la "main invisible". La question qui se pose aujourd'hui n'est pas de savoir s'il faut intervenir sur le marché, mais dans quelle mesure. L'organisation de l'administration dans un état de droit se dessine autour de l'organisation administrative conçue selon une division civilisée du travail. Les activités de l'administration, qui s'étendent de plus en plus à la vie quotidienne, n'ont pas pu être freinées par la montée du mouvement néolibéral qui a quitté le service public. Chaque activité de l'administration nécessite non seulement une nouvelle organisation, un nouveau budget et un nouveau personnel, mais crée également de nouvelles possibilités d'intersection et de conflit avec d'autres administrations. Lorsque cette activité est un service public, elle ne suscite pas d'inquiétude en termes de droits et libertés fondamentaux, au contraire, elle crée de la satisfaction; Cependant, il semble difficile d'arriver à la même conclusion lorsqu'il s'agit d'activités de la police administrative. En effet, la manière dont un pouvoir unique de pénalisation de l'Etat sera utilisé par l'organisation administrative se trouvant dans une structure fragmentée éloigne le droit administratif des problèmes locaux et le rapproche des frontières du droit des droits de l'homme. Parmi les nombreuses administrations dotées de pouvoirs de police administrative, il y a non seulement celles qui ont une compétence sectorielle, mais aussi celles qui ont une compétence supra-sectorielle. Si les autorités sectorielles peuvent être considérées comme confinées à un certain domaine, du seul fait de leur caractéristique, le fait que les pouvoirs des autorités supra-sectorielles soient utilisés dans tous les secteurs provoque d'inévitables croisements entre les autorités ainsi que d'inévitables incertitudes entre les individus. Il convient de noter que des pouvoirs identiques en matière de protection de la concurrence ont été délégués à la fois à une autorité suprasectorielle établie uniquement à cette fin et à certaines autorités sectorielles visant à protéger la concurrence dans leurs propres secteurs. Une fois de plus, le secteur des télécommunications, en tant que domaine où les pouvoirs de police administrative de la concurrence sont distribués à plus d'une administration, offre un laboratoire riche en termes de concurrence des pouvoirs de police. La doctrine juridique montre que les pouvoirs de police administrative se divisent en deux catégories : la police administrative générale et la police administrative spéciale. Les types de concours de pouvoirs de police administrative sont obtenus en créant des variations de ces deux catégories. Ainsi, il existe trois types différents de concours de pouvoirs de police administrative, tels que le concours général-général, le concours général-spécial et le concours spécial-spécial. Le critère appliqué pour la résolution du premier est que l'administration ayant une compétence géographique plus étroite ne peut pas assouplir la mesure existante, mais peut la renforcer. Le critère appliqué pour la résolution du second est que, selon la situation, soit le général est éliminé par la loi établissant le spécial, soit il est soumis au premier critère par la cohabitation. En revanche, il n'existe pas de critère généralement accepté pour la résolution du troisième. Il ne fait aucun doute que la classification juridique du pouvoir de police administrative de la concurrence est une police administrative spéciale. A cet égard, les évaluations superficielles de la doctrine juridique selon lesquelles deux pouvoirs de police administrative spéciale ne peuvent concourir simplement parce qu'ils n'ont pu proposer aucun critère de résolution devraient être évaluées avec une méthodologie cohérente puisqu'il existe déjà des pouvoirs de police administrative de concurrence avec une structure fragmentée. Le principe non bis in idem, qui puise ses ressources dans les frontières du droit des droits de l'homme, suggérera au moins un critère minimum à cet égard. A la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, la cohabitation de deux pouvoirs de police administrative dépend, pour ne pas violer le principe, de la nature des sanctions administratives appliquées. A cet égard, les sanctions administratives de nature "préventive" ou "disciplinaire" sont distinguées de celles de nature "pénal" et les deux premiers groupes sont considérés comme incompatibles ratione materiae. Bien que certains critères aient été développés pour remettre en question la nature même de la sanction, les résultats peuvent varier en fonction des circonstances et de l'individualisation à effectuer en ce qui concerne le requérant. En d'autres termes, il n'est souvent pas possible d'affirmer qu'une même sanction a un caractère objectif unique. En effet, la Cour a pu parvenir à des résultats contradictoires même dans des demandes similaires. Parmi les pouvoirs de police administrative de la concurrence, qui existent dans une structure fragmentée, on peut compter l'administration associée, l'autorité de tutelle et L'Autorité des marchés publics, qui utilise ces pouvoirs dansle cadre de la procédure de passation des marchés publics; L'Autorité de régulation des communications électroniques et le Ministère compétent, qui établissent des actes imposant l'obligation de rendre les réseaux de télécommunications accessibles à d'autres opérateurs; L'Autorité de la concurrence et le Comité d'évaluation des prix déloyaux, qui sanctionnent les défaillances comportementales du marché. Parmi ces pouvoirs, certains sont "préventifs", d'autres sont "pénaux" et d'autres encore sont dotés du pouvoir d'appliquer les deux, en fonction de la situation. Ainsi, si certains de ces pouvoirs sont capables de cohabiter sans violer le principe, d'autres ne le sont pas. La question de savoir lesquels de ces pouvoirs peuvent être appliqués cumulativement ou alternativement doit être examinée à la lumière du principe. Les marchés de services générateurs les dépenses et les marchés d'autorisation générateurs desrevenussont les deux seulstypes de marchés publics dansle secteur des télécommunications. Parmi les pouvoirs utilisés dans les marchés de services, qui peuvent être lancés par n'importe quelle administration, ou dans les marchés d'autorisation, qui ne peuvent être lancés que par L'Autorité de régulation des communications ou le Ministère compétent, annulation de l'appel d'offres public, l'enregistrement de la garantie en tant que revenu, l'interdiction de participer aux marchés publics, le non-respect de l'offre, l'interrogation en cause des offres excessivement basses, l'établissement d'une action corrective et l'amende administrative de l'Autorité de la concurrence. En même temps, il est possible que la police judiciaire épuise les pouvoirs de police administrative lorsque ces violations constituent également des infractions criminelles. Ainsi, les cas où se concourent les pouvoirs de la police administrative en matière de concurrence peuvent être qualifiés "d'offre excessivement basse", qui ne constitue pas une infraction criminelle, et "d'offre collusoire", qui constitue une infraction criminelle. En tant qu'exemple d'une zone privatisée, les services de télécommunications sont clairement qualifiés de service public par le législateur, bien que le critère organique ait été perdu après la privatisation. Cependant, les services de télécommunications, qui contiennent des exemples des trois procédures "de notification", "d'autorisation" et "de liberté", donnent l'impression que leur véritable nature est la police administrative, malgré la qualification artificielle du législateur. Cependant, artificielle ou non, il ne fait aucun doute que cette qualification a été nécessaire pour que des principes de service public tels que la continuité, la régularité, la mutabilité et l'adaptation puissent être imposés aux opérateurs par voie réglementaire. En effet, il ne semble pas possible d'imposer ces obligations à des personnes privées dont la seule préoccupation est le profit, où la qualification s'est transformée en activité commerciale parce que le critère organique a été perdu. Cependant, la mise en œuvre de la privatisation ne suffit pas à créer un environnement propice à la concurrence, car le problème de la concentration de la propriété du réseau sur certains opérateurs nécessite une réglementation spécifique. En raison de "l'effet de monopole naturel" et de "l'effet de réseau", qui font partie des défaillances structurelles du marché dans le secteur des télécommunications après la privatisation, les opérateurs sont tenus de rendre leur réseau accessible à d'autres opérateurs. Les mécanismes envisagés pour atteindre cet objectif comprennent le droit de passage, la colocalisation et le partage des installations, l'interconnexion et l'itinérance nationale. Toutefois, il convient de noter que les pouvoirs de mise en œuvre de ces mécanismes aux objectifs similaires sont partagés entre L'Autorité de régulation des communications électroniques et le Ministère compétent. Le fait que les pouvoirs sur des questions qui se recoupent soient distribués à plus d'une administration peut ou non conduire à des accidents inévitables. En effet, les deux autorités devraient faire preuve d'une attitude cohérente tant au niveau de la législation secondaire que de la mise en œuvre primaire, indépendamment de la nature même de leurs actes. À cet égard, le fait que le droit de passage accordé aux opérateurs pour le réseau passe sous ou sur des propriétés appartenant à des personnes privées, met en place un pont critique entre la propriété du réseau des opérateurs et la propriété des personnes privées. A ce titre, il nécessite que le décret présidentiel, qui en constitue la base juridique, soit remis en cause au regard des droits et libertés fondamentaux. Il convient de noter qu'une autorité sectorielle (L'Autorité de régulation des communications électroniques) et une autorité supra-sectorielle (L'Autorité de la concurrence) ont été créées afin de maintenir une dynamique concurrentielle dans le secteur des télécommunications. En outre, le législateur a assumé le risque de concurrence des pouvoirs de police administrative de la concurrence entre les deux autorités et a explicitement envisagé que les deux pouvoirs cohabiteraient pour maximiser le contrôle. Selon le critère de la Cour européenne des droits de l'homme, puisqu'il n'est pas possible de faire cohabiter les deux autorités sans violer le principe, les pouvoirs ne seraient appliqués qu'alternativement. À cet égard, ce n'est pas un hasard si le législateur a introduit l'obligation de coordination entre les deux autorités. Si la réglementation ordinaire de L'Autorité de la concurrence peut éliminer les défaillances comportementales du marché, elle est insuffisante pour éliminer les défaillances structurelles. Le fait que l'autorité supra-sectorielle (L'Autorité de la concurrence) qui vise à éliminer les défaillances comportementales, non seulement par des instruments a posteriori, mais aussi par des réglementations a priori ; de même, le fait que l'autorité sectorielle (L'Autorité de régulation des communications électroniques), qui vise à éliminer les défaillances structurelles, non seulement par des réglementations a priori, mais aussi par des instruments a posteriori, rend impossible la résolution de la concurrence avec un simple critère. Bien que le législateur soit resté indifférent à la question de savoir comment séparer les limites de compétence entre les deux autorités dans les cas où les comportements constituent une contraction à la fois de la réglementation sectorielle et supra-sectorielle, il n'est pas possible d'évoquer la même indifférence en termes de de la doctrine juridique. En effet, le législateur, qui concède inconditionnellement les pouvoirs administratifs de deux autorités, a adopté l'approche du "le premier arrivé gagne" en termes de de lege lata; cependant, la doctrine juridique a suggéré une nouvelle approche en termes de de lege ferenda. Toutefois, il convient de souligner que cette suggestion n'est qu'un souhait, s'agissant de la volonté explicite du législateur de faire concorder inconditionnellement les deux autorités. En effet, en ce qui concerne la volonté explicite du législateur, le problème de savoir quelle autorité serait compétente pour connaître des comportements contraires à l'une et l'autre des réglementations apparaît comme un problème qui ne peut être résolu au niveau de la jurisprudence. La création du Comité d'évaluation des prix déloyaux, à côté de l'Autorité de la concurrence, offre une nouvelle possibilité de concurrence en termes de pouvoirs de police administrative de la concurrence. Bien que certains des comportements relevant de la compétence du Comité soient traités simultanément par l'Autorité de la concurrence, la compétence du Comité en termes ratione materiae et ratione temporis devrait être remise en cause en raison d'irrégularités existant dans le droit dérivé. Cependant, en tout état de cause, la cohabitation de pouvoirs d'amendes administratives, qui sont indubitablement de nature "pénaux", ne semble pas possible grâce à la garantie protégée par le principe. Au regard des résultats qu'elle génère, la concurrence des pouvoirs de police peut être examinée sous différentes classifications. Alors que certains créent un conflit qui doit être "résolu", d'autres non. Dans ce dernier cas, il ne s'agit pas d'un problème juridique, mais d'un problème de conception. À cet égard, il faut admettre que le principe ne peut pas être une "baguette magique". Cependant, il est contestable que le principe interdise non seulement la duplication des penals, mais aussi la continuation de celle-ci. En fait, cela pose un problème important qui n'a pas encore été reconnu par la Cour européenne des droits de l'homme, à savoir qu'un critère supplémentaire sera nécessaire pour déterminer si les enquêtes inachevées par des autorités dotées à la fois de pouvoirs "pénaux" et "préventifs" violer le principe. Étant donné que les services publics de réseau ne devraient pas être déréglementés dans un avenir proche en raison de leur complexité, de leurs défaillances et des réalités financières, ils continueront à faire partie de l'ordre du jour du droit administratif.