Türkiye'de iç borçların sosyal harcamalar üzerindeki etkisi

ÖZET Bu çalışma, Türkiye'de iç borçların sosyal harcamalar üzerinde etkili olup olmadığı sorusunun cevabını elde etmeyi hedeflemektedir. Diğer bir deyişle kamunun özel kişi ve kurumlardan, sosyal güvenlik kuruluşları ve ekonomik kurumlardan, bankalar ve sigorta şirketlerinden ve Merkez Bankası'ndan yapmış olduğu borçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde etkili olup olmadığı ele alınacaktır. Bu borçlanma neticesinde borç veren kesime, devletin ödemek zorunda olduğu faiz ödemelerinin kamu bütçesi üzerinde bir baskı oluşturup oluşturmadığı sorusunun cevabına ulaşılmak istenilmektedir. Şayet baskı unsuru oluşturuyor ise bütçeyi kısıtlayan ödemeler sebebi ile yapılması gereken sosyal harcamalardan (eğitim, sağlık, sosyal güvenlik, vb.) taviz verilip verilmediği cevap bulunması istenen bir diğer sorudur. Çalışmada, neo-liberal politikaların tüm dünyada yaygın hale gelmeye başlaması neticesinde, Washington Uzlaşısı sonucunda ortaya çıkan şartlar ile birlikte, Türkiye'nin de bu serbestleşme hareketlerinin etkisi altında kaldığına değinilmiştir. Bu piyasalaşma süreci, devletin yapısının, görev ve tanımlarının tekrar gözden geçirilerek; müdahaleci devlet anlayışı yerine, rekabeti savunan, çeşitli KİT'lerin özelleştirildiği, devletin var olduğu alanlarda özel sektörün faaliyet göstermesinin önünün açılmasına destek olunduğu ve ortaya çıkabilecek piyasa başarısızlıklarına müdahale edebilecek, minimal bir devlet anlayışının ortaya çıktığı 1980 yılı sonrası Türkiye ekonomisini kapsamaktadır. Bu kapsam neticesinde 1980 yılı sonrası Türkiye ekonomisinin iç borçlanma dinamikleri ve sosyal harcamalarının yapısı incelenmiştir. Yapılmış olan borçlanmanın temelinde yatan sebepler, borçlanmanın hangi koşullarda gerçekleştiği ve bu borçlanma neticesinde yapılan faiz ödemelerinin toplumun hangi kesimine gittiğine bakılmıştır. Böylece toplumda var olan gelir dağılımını düzenleyici olarak kullanılabilecek durumda olan transfer harcamalar grubu içerinde yer alan sosyal harcamaların alt kalemlerini oluşturan eğitim harcamaları, sağlık harcamaları, sosyal güvenlik harcamaları, vb.'nin bozulan gelir dağılımını düzenlemede ne kadar etkin olabildiği araştırılmıştır.xv Çalışma, zaman kısıtı olarak 1980:2010 yılları arası Türkiye'nin ekonomik dönemini kapsamaktadır. Bu döneme ait OECD ve Dünya Bankasından ulaşılan sosyal harcama verisi ile Hazine Müsteşarlığından elde edilen iç borç stok verisi arasında zaman serisi ekonometrisi teknikleri içerisinde yer alan CointegrationEşbütünleşme analizi kullanılmıştır. Yapılan analiz çerçevesinde yapılan iç borçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde ne kadar etkiye sahip olduğu araştırılmıştır. Söz konusu araştırma yapılırken öncelikle birinci bölümde tezin konusu ile ilgili makale, kitap, vb. çalışmalar literatür kapsamında incelenmiştir. İlgili çalışmalara bakıldığında iç borçlanmanın bütçeye getirdiği yükün yanında toplumun üstlendiği bir maliyetinin de bulunduğu belirtilmiştir. Devlet iç borçlanma senetlerini elinde bulunduran kesimin, toplumun geri kalan kesiminden kendilerine doğru bir refah aktarımı olduğunu ve bu şekilde gelir dağılımındaki mevcut adaletsizliklerin gözle görülür hale geldiği belirtilmiştir. Ayrıca, sosyal harcamaların seyrine bakıldığında, Türkiye'nin sosyal harcama miktarının diğer ülkelerle karşılaştırıldığı çalışmalarda bütçeden sosyal harcamalara ayrılan payın çok düşük düzeyde kaldığı ifade edilmiştir. Bu harcama miktarının artırılamamasının arkasında yatan sebep olarak devletin yapmış olduğu borçlanma sonucunda, borçlanma senetlerini ellerinde bulunduran kişilere ödemek durumunda olduğu faiz ödemeleri görülmüştür. İkinci bölümde ise, 1980 sonrası Türkiye ekonomisinde oluşan iç borçlanma dinamikleri 1980 yılı öncesi dönemde göz önünde bulundurularak değerlendirilmiştir. Cumhuriyet'in kuruluşu ertesinde uygulanmaya başlanılan devletçilik politikaları, uygulanan bu politikalar sonucu sanayi burjuvazisi oluşturulmaya çalışıldığı ve bu durumdan tarım kesiminde faaliyet gösterenlerin olumsuz bir biçimde etkilendiği ifade edilmiştir. Türkiye ekonomisi için 1946 yılı; tek partili hayattan çok partili hayata geçişin yaşanması sebebi ile büyük önem arz etmektedir.1950'li yılların ortalarına gelindiğinde ise devlet ile özel sektörün bir arada yer aldığı "karma ekonomi" modeli benimsenmiştir. 1970 öncesi dönemde uygulanan serbest politikalar sonucu bütçenin kontrol altına alınamayacağının farkına varılması ile dış ticaret açıkları bir türlü kapatılamaz bir hal almıştır. 1974 yılında dünyada petrol krizinin patlak vermesi ile de 1974-77 yılları arasında iyice sıkışan Türkiye ekonomisi iç borçlanma yoluna gitmek durumunda kalmış ve hatta bir cente muhtaç hale gelmiştir. 24 Ocak 1980xvi yılında alınan kararlar ile ülke ekonomisi liberal uygulamalara açık hale getirilmiştir. Bu dönemde uygulanan politikaların amacı; insan refahını artırmak yerine, sermayenin serbest bir biçimde hareket edebilmesi için liberal politika uygulamalarının önünün açılması olmuştur. İkinci bölümde alt başlık olarak Türkiye'de sosyal harcamaların yapısı incelenmiştir. Bu bağlamda, sosyal devlet ve sosyal nitelikli harcama kavramlarından bahsedilmiştir. Sosyal devletin tarihsel olarak ortaya çıkış biçimleri ve ülkelerin sosyal devletin gerekliliklerini hangi ölçüde uyguladıkları anlatılmıştır. Sosyal harcamalar kategorisinde eğitim harcamaları, sağlık harcamaları ve sosyal güvenlik harcamalarından tanımsal çerçeve kapsamında bahsedilmiştir. Bu harcamaların sosyal devlet anlayışının gereklilikleri göz önünde bulundurulduğunda, devlet tarafından sunumunun yapılmasının önemine vurgu yapılmıştır. Daha sonra küreselleşme süreci ile birlikte sosyal devlet anlayışında meydana gelen değişikliklere değinilmiştir. Bu değişiklikler sonucu liberal politikaların sosyal politika alanında kendisini göstermesi ile yapılan özelleştirmeler, eğitim ve sağlık alanında yaşanan piyasa yanlısı dönüşümlerden bahsedilmiştir. Bu dönüşümler içerisinde kamuya ait kurumların elden çıkarılması yoluyla bütçeye tek seferde getiri sağlayan özelleştirmeler gündeme gelmiştir. Bunun yanında sağlık alanında, genel sağlık sigortası uygulaması aracılığı ile tüm sosyal güvenlik kurumları tek çatı altında toplanmıştır. Bireylerin bu dönüşüm neticesinde cepten yaptıkları sağlık harcama miktarlarında artış yaşanmıştır. Benzer şekilde eğitim alanında da devlet okullarının birçok kısıtlı imkan neticesinde başarısızlıklarına vurgu yapılır hale gelmiştir. Bu vurgu yapılırken bir yandan da hükümetlerin gündeminde dershanecilik ve bu dershanelerin özel okula dönüşme süreci yer almaktadır. Bu süreç içerisinde de yine bahsi geçen kurumlara verilecek olan sübvansiyonlar piyasadan yana seçimini yapanların kararlarını açıkça ortaya koymaktadır. Üçüncü bölümde ise, borçlanma kavramına dair genel bilgiler verilmiştir. Bu bilgilere bakıldığında borçlanmaya yol açan nedenler incelenmiştir. Borçlanma nedenleri kategorize edilmek istenildiğinde şu tablo ile karşılaşılmıştır. Olağanüstü giderlerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, devlet ve diğer kamu kuruluşlarının yatırımları ve reformların gerçekleştirilmesi için yapılan borçlanmalar, bütçedeki cari gider ve cari gelirler arasında meydana gelen dengesizliği gidermek için yapılan borçlanmalar ve bazı özel nedenlerle yapılan borçlanma sebepleri bulunmaktadır. Bunun yanında borçların sınıflandırılmasına bakılmış ve borçlar isteğe bağlı xvii (gönüllü) ve zorunlu (cebri) borçlar; vade yapısına göre ise kısa vadeli (dalgalı) ya da uzun vadeli (konsolide) borçlar, alındığı ülke kaynağına göre ise dış borçlar ve iç borçlar olarak ayrılmıştır. Çalışma başlığı itibari ile üzerinde durulacak olan iç borçlanma türü olmuştur. Kaynakları yönünden iç borçlanma incelendiğinde dört farklı kaynak ortaya çıkmıştır. Bunlar; özel kişi ve kurumlar, sosyal güvenlik kuruluşları ve ekonomik kurumlar, bankalar ve sigorta şirketleri ve Merkez Bankası'dır. İç borçlanma kaynaklarına ek olarak bu bölümde iç borçlanmada satış teknikleri de incelenmiştir. Bu teknikler; doğrudan satış yöntemi, ihale yöntemi ve hazır satış (sürekli borçlanma) yöntemidir. Çalışmanın son bölümünde ise OECD ve Dünya Bankasından elde edilen Türkiye'nin 1980-2010 yılları arası sosyal harcama verileri ile aynı dönem arasındaki Hazine Müsteşarlığı'nın web sayfasından elde edilen iç borç stoğu arasında Cointegration-Eşbütünleşme analizi yapılmıştır. Analizde öncelikle veriler arasındaki ilişkileri gözlemlemek amacıyla, ADF birim kök testi uygulanarak model tahmini içinde yer alan verilerin zaman içinde durağan olup olmadıklarına bakılmıştır. Yapılan bu test sonucunda iç borç, sosyal harcama ve kontrol değişken olarak kullanılan enflasyonun 1. farkta durağan oldukları görülmüştür. Üç değişkenin de 1. farkta durağanlaşması bizi eşbütünleşim analizi yapmaya yöneltmiştir. Yapılan analiz neticesinde değişkenler arasında kointegrasyon olduğu sonucuna varılmıştır. Bu sonuca göre; iç borçlanma sosyal harcamaları ters yönde etkilemektedir. İç borçlanmada meydana gelecek %1'lik bir artış sosyal harcamalarda % 0.42'lik bir azalışa yol açacaktır. Kontrol değişken olarak kullandığımız enflasyon ise sosyal harcamalar ile paralel bir seyir izlemektedir. Enflasyonda meydana gelecek bir artışın, sosyal harcamaları da artırması beklenmektedir.