Agricultural policy in Turkey: Evaluation of wheat support policy efficiency using policy analysis matrix

Turkiye'de tarım alanında çeşitli desteklerle sürdürülen piyasa müdahalesi sonucu tarımsal harcamalar sürekli yükselmektedir. Bu tür bir politikanın sürdürülmesi veya sona erdirilmesi için desteğin çiftçi kârlılıkları ve sosyal refah üzerindeki etkilerinin analiz edilmesi gerekmektedir. Tarım destekleri 1923'te Cumhuriyet'in kuruluşu ile beraber başlamış ve bugüne kadar farklı şekillerde devam etmiştir. Fiyat destekleri, girdi sübvansiyonları, sınır koruma ile birlikte destekleme politikasının önemli araçları olmuştur. Bazı çalışmalarda, girdi ve fiyat sübvansiyonlarının, fiyatları yükseltip piyasa dengesini bozabildiği ve toplum açısından net kayıplara yol açtığı öne sürülürken, diğer yandan tarım sektöründeki müdahalenin piyasa başarısızlıklarını düzeltmek, fiyatları stabilize etmek ve gelir artırmak gibi olumlu sonuçlarına işaret eden görüşler de bulunmaktadır. Öte yandan destek programları, altyapı veya yeni teknolojilere yatırımlar ile tarım sektörününün büyümesine olumlu etki sağlar. Buna rağmen tarım politikasının bir çok ülkede verimsiz olduğu ve bu politikanın sadece zengin çiftçilere avantaj sağladığı yönünde şikayetler de sürmektedir. Türkiye'nin fiyat destekleri ve girdi sübvansiyonları, dünya tarımsal üretimi ve rekabati üzerinde etkili olduğu için uluslarası kuruluşlar tarafından da ayrıntılı olarak izlenmektedir. Öte yandan 2013 yılı bütçesindeki payı % 29 düzeyinde olan ekili alan başına desteğin, 2018 yılında % 45'e ulaşacağı planlanmaktadır. OECD Toplam Destek Tahmini göstergesine göre Türkiye'de toplam destek ödemelerinin AB-27 ve ABD'ye göre çok daha yüksek olduğu görülmektedir. Yüksek desteğe rağmen kırsal bölgelerde gelir oldukça düşük kalmakta, bu duruma kırsal bölgelerdeki tarım dışı çalışma fırsatlarının düşüklüğü eklenince alternatif gelir kaynağı yoksunluğu sonucu, çiftçiler hem tarım sektörünü hem de kırsal bölgeyi terk etmektedir. Sonuç olarak halihazırda tarımsal politikanın sektördeki sorunları çözme çabalarının yetersiz kaldığını söylemek mümkündür. Türkiye'de tarımsal üretimde büyük yer tutan buğday üretimi Cumhuriyet'in ilk günlerinden beri desteklenmektedir. Destek yüksek düzeyde olmasına rağmen, Türkiye'nin buğday üretim verimliliği dunyanın en büyük buğday üreticileriyle karşılaştırıldığında ortalama olarak iki kat daha düşüktür. Diğer kurak olan ülkelerdeki gibi buğday verimi en büyük üreticilerle karşılaştırıldığnda daha yüksektir, ancak Türkiye'de kişi başı buğday tüketimi çok yüksek olduğundan dolayı fazla ihracat yapılamıyor; ithalat yapılmak zorunda kalınır. Bununla birlikte yüksek girdi maliyetleri çiftçinin kazancını olumsuz etkilemektedir. Girdi fiyatlarının yüksekliği Türkiye'deki vergi ve gümrük tarifelerinden kaynaklanmaktadır. Devlet, yerel fiyatları yükselterek yüksek üretim maliyetlerinin etkilerini hafifletmeye çalışıyor. Sonuç olarak, tarım politikasının yüksek maliyetlerini ödemek zorunda kalan nihai tüketici olmaktadır. Bu bağlamda devlet tarafından üstlenilen tarım politikalarının çiftçi, sosyal refah, ekonomik verimlilik ve tarım sektörünün rekabet gücü üzerindeki etkisini anlamak büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle, bu çalışmada tarım politikasının etkisi buğday üretimi üzerinde değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmenin ilk kısmında Politika Analizi Matrisi (PAM) kullanılarak dört farklı buüğday üretimi tipi değerlendirilmiştir: bakım faliyetleri yapılan ve yapılmayan kuru tarım, ekmeklik ve makarnalık sulu tarım. Kuru/sulu ekmeklik ve makarnalık buğday üretiminde yurtiçi ve ticaret politikası verimliliği ve rekabet gücü gibi parametler hesaplanmıştır. PAM analitik çerçevede farklı göstergeleri hesaplamak için 2010/2011 buğday ekim sezonun özel ve sosyal fiyatlarla; maliyetler, gelir ve kâr verileri kullanılmıştır. Sonuç olarak, Türkiye'de buğday üretiminin özel ve sosyal kârlılığı kuru ve sulu buğday tarımı için değerlendirilmiştir. Buğday tarımın karlılığı hava koşullara bağlı olarak yıldan yıla değişiyor. Kuraklık olduğu durumlarda Türkiye'deki kişi başı yüksek buğday tüketimi ithal edilerek çözülüyor, fakat 2010/2011yılında buğday üretimi ortalamasından daha yüksekti. Çftçilerin elde edilen kar da kuru ve sulu tarımın arasında oldukça farklı olduğu görülmüştü. Bu nedenle de Türkiye su potansiyeli daha tasarrüflü bir şekilde kullanılmasına özen gösterilmelidir. Stratejik ürün olan buğdayın üretimi hava koşullara bağlı olduğundan dolayı verimi ve çiftçilerin kazancını arttırmak amacıyla su potansiyeli ve gübre kullanımı optimize edilmelidir. Bu çalışmanın ikinci kısmında Türkiye'nin en yaygın yüksek verimi olan kuru buğday tarımın PAM duyarlılık analizi yapılmıştır. Duyarlılık analizinde girdi parametreleri değiştirilerek farklı senaryolar oluşturulmuştur. Elde edilen sonuçlara göre Türkiye'de verimi arttırmak ve girdi fiyatlarını azaltmak en önemli amaçlardan biri olmalıdır. Senaryolarda verimi yükseltilerek hem çiftçinin kâr edebildiği, hem de sosyal refahın yükseldiği görülmüştür. Yapılan duyarlılık analizi buğday üreticilerinin kâra başlaması için girdi fiyatlarının en az %20 oranında düşmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Diğer bir senaryoda AB politikasının araçları kullanılarak rekabet gücü gibi parametler incelenmiştir. Türkiye'de tarımsal verimsizliği engellemek üzere yapılacak çalışmalar, AB tarım politikasının geçmiş deneyimlerinden ve reformlarından mutlaka yararlanmalıdır. Bu doğrultuda doğrudan girdi ve fiyat desteklerinin düzenlenmesi gerekmektedir. Türkiye'de tarımda gerçekleştirilecek iyileşme, ayrıca Türkiye'nin AB üyeliğine de olumlu etki yapacaktır. Türk tarım politikasının ilk ve en önemli amacı verimliliği yükseltmek ve birim alandan elde edilecek geliri arttırmak olmalı, bunun yanında teknolojik gelişme ve çiftçilerin yeni üretim süreçleri ile ilgili eğitilmesi hedeflenmelidir. Bu şekilde devlet, tarımsal politikanın etkinliğinin artmasını sağlayacaktır. Diğer yandan verimliliği yükseltmek için önemli bir nokta olan gübre kullanımı optimize edilmelidir. Gübre kullanımının dünya genelindeki istatistiklerine bakıldığında; verimliliğin kullanım ile doğru orantılı olduğu görülür. Türkiye'de dekar başına gübre kullanımı Avrupa Birliği ve OECD gübre kullanımın ortalamasının altındadır. Bu da verimliliğe açıkça etki etmektedir. Ayrıca, buğday üretiminde gübre kullanımı artırılacak ise, gübre fiyatlarının düşmesi de gereklidir. Bu çalışmada üretim, maliyet ve fiyat ile ilgili istatistiksel verilere bakıldığında buğday üretiminin kârlılığı ve etkinliği yıldan yıla değişken olduğu görülmüştür. Çiftçi gelirlerinin yükselebilmesi için, tarım politikasının, üretim maliyetleri üzerindeki negatif etkiyi azaltacak şekilde reform sürecinden geçmesi gereklidir. Mevcut politika bir yandan fiyatların yüksek kalmasına yol açarken, diğer yandan aynı yüksek fiyatlardan dolayı çiftçilere destek verilmektedir. Bu şekilde hem üretici hem de nihai tüketici kaybetmektedir. Sonuç olarak mevcut tarımsal destek politikasının yönü değişmeli, Türkiye AB üyeliği açısından sorun yaratan verimsiz tarım sektörünü iyileştirmelidir. Mevcut politika hem AB üyeliğini hem de uluslararası ticari ilişkileri olumsuz etkiliyor. Bu ilişkilerin daha güçlü olabilmesi ve çiftçi gelirinin yükseltilebilmesi için tarımsal destek programlarının düzeltilmesi gerekmektedir. Ancak, tarım poltikasının son gelişmelere bakacak olursak, Türkiye bazi önlemleri almiştir; iyi tarım uygulamaları ve kırsal kalkınma için destekler 2007-2011 arası dört kat arttırılmıştır, sonuç itibariyle iyi tarımı yapan çiftçi sayısı da sürekli artmaktadır. Buğday üretimi için büyük önemi taşıyan, iyi tarım uygulamaları kuru tarımın verimliliği zamanla %64 kadar arttırabilir. Üretim maliyetlerin azalması ve su verimliliğinin artması ile beraber iyi tarım uygulamaları Türkiye'deki buğday üretiminin geleceğidir.