Anayasa yargısında yargısal sınırlılık doktrini

Bu çalışmanın konusunu "anayasa yargısında yargısal sınırlılık doktrini" oluşturmaktadır. "Yargısal sınırlılık" (judicial restraint/self-restraint) ve onun dikotomik karşılığı olan "yargısal aktivizm" (judicial activism) doktrinleri, esasen Amerika menşeli anayasa yargısı doktrinleridir. Amerikan öğretisi, her iki doktrini de genellikle demokratik devlet yapılanması çerçevesinde Amerikan Yüksek Mahkemesine düşen rolün ne olduğuna ilişkin açıklamalarda kullanmaktadır. Mahkemelerin anayasaya aykırı yasama ve yürütme işlemlerini geçersiz kılabilme yetkisini ifade eden anayasa yargısı, uygulamada Amerika menşeli bir yenilik olsa da İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde Avrupa ve Türkiye Cumhuriyeti dâhil olmak üzere dünya genelinde birçok ülkede yerleşik hale gelmiştir. Böylelikle anayasallık denetimi yapan yargı organları da zamanla hukuki ve siyasi hayatta daha aktif bir konuma yükselmiş ve siyasa-yapım faaliyetlerine daha fazla müdahil olmaya başlamışlardır. Bu gelişmelerin sonucunda, yargısal "sınırlılık" ve "aktivizm" doktrinleri ise artık anayasa yargısına sahip diğer ülkelere de ihraç edilebilen ve bu kapsamda çeşitli açılardan incelenen yargısal doktrinler haline gelmiştir. Anayasa yargısının dünya genelindeki yükselişi, özellikle son otuz yılda öğretide "yargısal aktivizm" odaklı çalışmaları öne çıkarmıştır. Ancak son yıllarda ortaya çıkan birtakım gelişmeler, "yargısal sınırlılık" çalışmalarına olan ihtiyacı da ortaya koymaktadır. Nitekim dünyanın çeşitli ülkelerinde halihazırda yükseldiği gözlemlenen "yargısal sınırlılık" eğilimlerine paralel olarak, Türk Anayasa Mahkemesinin de özellikle son on beş yıldaki norm denetimi uygulamasında (2007 ilâ 2021), kanun koyucular karşısında kendisini sınırlamayı daha fazla tercih ettiği gözlemlenmektedir. Dolayısıyla bu çalışmanın nihai amacı, öncelikle sübjektif olan bu gözlemin çeşitli anayasa hukuku ve/veya siyaset bilimi metotları kullanılarak objektif şekilde kanıtlanması ve konunun "hukuki" açılardan değerlendirilmesinden ibarettir. Bu doğrultuda çalışmanın genelinde temel olarak üç soruya cevap aranmıştır. Bunlardan birincisi, Amerika modeli anayasa yargısı menşeli bir yargısal doktrin olarak nitelenen "yargısal sınırlılık" kavramının, Avrupa modeli anayasa yargısı özellikleriyle de örtüşecek şekilde ortak unsurlarla tanımlanıp tanımlanamayacağıdır (Bölüm I). İkincisi, Türk anayasa yargısı uygulamasının özellikle son on beş yılında, kanunların denetiminde aşkın bir "yargısal sınırlılık" doktrini uygulamasının benimsenip benimsenmediğidir (Bölüm II). Üçüncüsü ise anayasallık denetimine tabi diğer norm türlerinin denetiminde de aşkın "yargısal sınırlılık" doktrinlerinin benimsenip benimsenmediğidir (Bölüm III). İlk soruya cevap verilebilmesi için, öncelikle anayasa yargısının kuramsal kökenleri ve oluşum süreci araştırılmıştır. Ancak bu araştırmanın kapsamı, kural olarak Amerika ve Avrupa modeli anayasa yargısı ile daraltılmıştır. Kuramsal açıdan yapılan incelemede, Amerika ve Avrupa modeli anayasa yargısının ortak köken ve düşüncelere dayandığı tespit edilmiştir. Anayasa yargısının düşünsel olarak "siyasi iktidarın sınırlanması" anlamına gelen "anayasacılık" kuramına; hukuki olarak ise "anayasanın üstünlüğü", "kuvvetler ayrılığı" ve "temel hak ve özgürlükler" kuramlarına dayandığı belirlenmiştir. Söz konusu kökenler, aynı zamanda anayasa yargısının varlık koşullarını oluşturan hukuki işlevler olarak da kavramlaştırılmıştır. Böylelikle anayasa yargısının üç temel hukuki işlevi; "anayasanın üstünlüğünü sağlamak", "kuvvetler arasındaki dengeyi korumak" ve "temel hak ve özgürlükleri güvence altına almak" olarak tespit edilmiştir. Kuramsal olarak ortak köken ve düşüncelere dayanan Amerika ve Avrupa modeli anayasa yargısının, uygulamada ise oluşum süreçleri bakımından farklı dinamiklerle karşı karşıya kaldığı saptanmıştır. Modern anlamda anayasa yargısı, ilk kez 19'uncu yüzyılda ABD'de yerleşik hale gelmeye başlamışsa da Avrupa modeli anayasa yargısı ise Türkiye Cumhuriyeti de dahil olmak üzere ancak İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde yaygınlık kazanabilmiştir. Söz konusu farklılıklar, anayasa yargısının özellikleri ile modern demokrasilerdeki konumunu da etkilemiştir. Amerika modeli anayasa yargısı, genel mahkemelerin anayasallık denetimi yapabildiği ve uygulamada yargısal yoruma dayanan "ademi-merkezi" bir yargı modeli olarak şekillenirken; Avrupa modeli anayasa yargısı ise bu konuda yalnızca özel olarak inşa edilen Anayasa Mahkemelerinin denetim yapabildiği ve yetkilerinin açıkça öngörüldüğü "merkezi" bir yargı modeli olarak düzenlenmiştir. Anayasa yargısının iki yüzyılı aşkın bir süre önce ilk olarak ABD'de, ardından Kıta Avrupası'nda benimsenerek günümüzün en yaygın fenomenlerinden biri haline gelmesi ise onun modern demokrasilerle olan ilişkisine yönelik tartışmaların sonunu getirmemiştir. Söz konusu tartışma ABD'de sıklıkla ortaya çıkarken, Kıta Avrupası ülkelerinde ise bu kadar yoğun olmasa da belli zamanlarda öne çıkabilen önemli bir gündem maddesidir. Anayasa yargısı ile demokrasi modelleri arasında bulunduğu farz edilen varsayımsal gerilim, özünde demokratik devlet sistemlerinde anayasal yargı mercilerine düşen rolü sorgulayan yargısal "sınırlılık" ve "aktivizm" doktrinlerine ilişkin tartışmayı da destekleyen en temel faktör konumundadır. Bu bağlamda, modern demokrasilerde anayasa yargısının öncelikle "çoğunlukkarşıtı" özellikleri sorgulanmış; sonrasında ise siyasi ve hukuki niteliklerinin iki yönden gelişim gösterdiği tespit edilmiştir. Bunlardan birincisi ve siyasi olanı, anayasa yargısının siyasi iktidarı sınırlayan "fren ve denge" mekanizması niteliğidir. Anayasa yargısının düşünsel kökenini oluşturan "anayasacılık" kavramı, özünde siyasi iktidarın sınırlanması anlamına geldiğine göre, anayasa yargısı da uygulamada siyasetin hukuka tabi olmasını gerektiren bir niteliğe bürünmüştür. Bu kapsamda anayasal yargı mercilerinin modern demokrasilerde kural bir doktrin olarak aşkın bir "yargısal sınırlılık" anlayışını benimsemesi, anayasa yargısının siyasi iktidarı sınırlayan fren ve denge niteliklerinin hayata geçirilmesi açısından öncelikle sakıncalı addedilmiştir. Anayasa yargısının modern demokrasilerde gelişen hukuki niteliği ise "anayasanın nihai yorumculuğu" olarak tespit edilmiştir. Amerika modeli anayasa yargısında Marbury v. Madison ile temelleri atılan ve zamanla gelişen bu nitelik, özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde tüm anayasal yargı mercileri tarafından nihai olarak üstlenilmiştir. Anayasanın nihai yorumculuğu ve yargısal üstünlük niteliklerinin anayasal yargı mercileri tarafından üstlenilmesi ise nihayetinde kanun koyucuların anayasal yorumlarına özel önem atfeden "yargısal sınırlılık" doktrininin de geleneksel bir niteliğe bürünmesi sonucunu doğurmuştur. Bununla birlikte, anayasanın yorumu konusunda kanun koyucunun iradesinin tamamen göz ardı edilmesinin ise modern demokrasi anlayışlarıyla bağdaştırılamayacağı tespit edilmiştir. Dolayısıyla her konuda uygulanacak kural bir "yargısal sınırlılık" doktrini yerine, belli konularda uygulanabilecek dengeli bir "sınırlılık" anlayışının modern demokrasi modelleri açısından daha makul bir tercih olabileceği öngörülmüştür. Anayasa yargısı ile demokrasi arasındaki varsayımsal gerilim, Amerikan öğretisinde daha yoğun tartışmalara sebep olsa da kuramsal açıdan Avrupa modeli anayasa yargısı açısından da geçerli bir niteliğe sahiptir. Dolayısıyla bu gerilimden beslenen "yargısal sınırlılık" kavramının da her iki model anayasa yargısı açısından bu bağlamdaki unsurlarla tanımlanabileceği sonucuna varılmıştır. Bu kapsamda, Amerikan öğretisinde yargısal sınırlılık kavramına yönelik getirilen çok boyutlu tanımların yalnızca bu boyuta ilişkin unsurları geçerli kabul edilmiş; diğer unsurların ise hem Amerika hem de Avrupa modeli anayasa yargısı açısından dışlanmasına karar verilmiştir. Bu anlayışa göre yargısal sınırlılık kavramı, maddi ve şekli anlamda olmak üzere iki şekilde tanımlanmıştır. Maddi anlamda yargısal sınırlılık, "anayasallık denetiminde kanun koyucuların takdirine saygı gösterilmesi ve anayasa aykırılık iddialarının kural olarak reddedilmesi" doktrini olarak tanımlanırken; şekli anlamda yargısal sınırlılık ise "yargılama yetkisi kurallarına bağlı kalınması ve anayasa aykırılık başvurusunun kural olarak reddedilmesi" doktrini olarak tanımlanmıştır. Sonuç itibariyle, Amerika modeli anayasa yargısında yargısal sınırlılık kavramı tanımlanırken kullanılan diğer tanımlar bu çalışmada benimsenmemiştir. Bu açıdan öne çıkan stare decisis kaynaklı önceki "içtihatlara uygun yorum" tanımı, originalism kaynaklı "anayasanın asıl anlamına uygun yorum" tanımı ve yargısal sınırlılık ile aktivizm arasında hukuki bir nitelik farkı öngören "ilkeli yargılama" ve "sonuç-odaklı yargılama" tanımları, çalışmada benimsenen tanımın unsurlarına dahil edilmemiştir. Birinci bölümde anayasa yargısında yargısal sınırlılığın teorik çerçevesi çizildikten sonra, ikinci bölümde ise Türkiye uygulamasına odaklanılmıştır. Bu bölümde yalnızca kanunların denetimine yönelik maddi anlamda bir yargısal sınırlılık doktrini olan "kanun koyucunun takdir yetkisi" doktrini incelenmiştir. Ancak söz konusu doktrinin hukuki incelemesine geçilmeden önce, kanunların anayasallık denetiminde yargısal sınırlılık ve aktivizm doktrinlerinin genel görünümü ortaya konmuştur. Bu kapsamda, Anayasa Mahkemesinin kanunların yargısal denetimine yönelik verdiği tüm kararlar, yargısal sınırlılık ve aktivizm grafikleri olarak çalışmaya yansıtılmıştır. Yalnızca nicel açıdan bir değerleme ortaya koyan bu grafikler, Anayasa Mahkemesinin iptal davalarında 2007 ilâ 2021 yılları arasında önceden hiç olmadığı kadar baskın ve istikrarlı bir yargısal sınırlılık doktrini benimsediğini ortaya koymuştur. Mahkemenin bu eğilimi, itiraz yolu açısından da geçerliliğini sürdürmüştür. Bunun ardından ise konu hukuki açıdan incelenmiştir. Konunun hukuki incelemesi, ortaya konan nicel verilerin nitel verilerle desteklenmesini sağlamıştır. Bu kapsamda, Anayasa Mahkemesinin kuruluş yıllarından itibaren en azından beş temel konuda "kanun koyucunun takdir yetkisi" doktrinini uyguladığı ve bu konulara yönelik kanunların denetiminde kendi kendisini sınırladığı tespit edilmiştir. Kanun koyucunun takdir yetkisi doktrininin söz konusu temel uygulama alanları; "seçim kanunları", "ulusal güvenlik ve askerlik hizmetleri", "suç ve ceza konuları", "yargılama usulü kanunları" ile "sosyal ve ekonomik konular" olarak belirlenmiştir. Bu konuların birçoğunun mukayeseli hukukta da yargısal sınırlılık doktrininin temel alındığı konular olabildiği gözlemlenmiştir. Bununla birlikte, 2010 sonrası dönemin Anayasa Mahkemesi, kanun koyucunun takdir yetkisi doktrininin uygulandığı bu temel alanları dahi bir hayli genişletmiştir. Mahkemenin bu dönemde uyguladığı baskın yargısal sınırlılık doktrininin iki temel argümana dayandığı gözlemlenmiştir. Bunlardan birincisi, kamu yararı denetimi kapsamını daraltan "siyasi tercih sorunu" doktrini; ikincisi ise anayasaya aykırılık ölçütü kapsamını daraltan "açık hata" kuralıdır. Her iki argümanın da Amerika modeli anayasa yargısında belirgin dayanaklara sahip olduğu fakat halihazırdaki uygulamada artık tercih edilen yargısal doktrin veya kurallar olmadığı tespit edilmiştir. Söz konusu argümanlar, Avrupa modeli anayasa yargısının özellikleriyle ise bağdaşmaz bulunmuştur. Mahkemenin bu argümanları kullanmaya devam etmesinin, varlık koşullarına ve meşruiyetine zarar vereceği öngörülmüştür. 2007 ilâ 2021 arası denetim pratiği, bu görüşü destekleyen nitel veriler de sunmuştur. Anayasa Mahkemesi bu dönemde kanun koyucunun takdir yetkisi doktrinini "anayasanın üstünlüğü" ilkesini temsil eden "laik devlet" ilkesi, "kuvvetler ayrılığı" ilkesi, "yargı bağımsızlığı" ve çeşitli "temel hak ve hürriyetler" yönünden genişletebilmiştir. Mahkemenin bu dönemde kullandığı denetim standartları, anayasal yorum ehliyetinin tamamen "kanun koyucunun takdirine bırakıldığı" izlenimini verecek kadar baskın bir yargısal sınırlılık doktrini oluşturmuştur. Dolayısıyla bu dönemde verilen kararlarla Anayasa Mahkemesinin varlık koşulları ve meşruiyeti açık bir şekilde zedelenmiştir. Bununla birlikte, Mahkemenin denetim standartlarının özellikle bu yıl içinde verilen kararlarda değişmeye başladığı da gözlemlenmiştir (2022). Bu kapsamda "kanun koyucunun takdir yetkisi" doktrini yerine, "ölçülülük" ilkesi ağırlık kazanmaya başlamıştır. Böylelikle "aktivist" doktrin tekrar güç kazanmış ve daha "dengeli" bir yargısal sınırlılık anlayışı benimsenmeye başlamıştır. Üçüncü bölümde ise anayasallık denetimine tabi olan diğer norm türlerinin denetimindeki "yargısal sınırlılık" doktrinleri incelemiştir. İkinci bölümün aksine, bu bölümde "maddi anlamda yargısal sınırlılık" yerine "şekli anlamda yargısal sınırlılık" incelemesi de ağırlık kazanmıştır. Bu kapsamda Anayasa Değişiklikleri, parlamento kararları, kanun hükmünde kararnameler ve cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin denetim standartları incelenmiştir. Anayasa Değişiklikleri yönünden, 1961 Anayasası döneminde "aktivist" bir doktrin benimsenirken; 1982 Anayasası döneminde ise "yargısal sınırlılık" doktrininin benimsendiği sonucuna varılmıştır. Bu kapsamda 2008 tarihli iptal kararının istisnai bir niteliğe sahip olduğu tespit edilmiştir. Bundan sonraki kararlarda ise tekrar yargısal sınırlılık anlayışına geri dönülmüştür. Öyle ki, açık bir şekilde anayasaya aykırı olan parlamenter dokunulmazlıkların anayasal değişikliklerle kaldırılmasında bile herhangi bir aktivist girişime teşebbüs edilmemiştir. Parlamento kararlarının denetimi de "yargısal sınırlılık" doktrinini destekleyen sonuçlar ortaya koymuştur. 2010 sonrası dönemde "eylemli İçtüzük" içtihadının dayanakları zayıflatılmaya başlamış ve TBMM İçtüzüğünün şekil yönünden denetimi tartışmalı bir şekilde sınırlanmıştır. Benzer şekilde, yine aynı dönemde milletvekilliğinin düşmesi kararları da tartışmalı bir şekilde şekil yönünden denetimle sınırlanmıştır. Bazı yasama dokunulmazlıklarının topluca kaldırılması ise bu dönemde açık bir anayasaya aykırılık içermesine rağmen denetlenemez bulunmuştur. Kanun hükmünde kararnamelerin (KHK) denetiminde de yargısal sınırlılık doktrinleri açık bir şekilde benimsenmiştir. Bu dönemde hem olağan dönemlerde çıkarılan KHK'ların denetim standartları değiştirilmiş hem de olağanüstü hallerde çıkarılan kanun hükmünde kararnameler (OHAL KHK) tekrar yargısal denetim yasağı kapsamına dahil edilmiştir. Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'ların dayanakları olan yetki kanunlarının denetiminde de içtihat değişikliğine gidilmiştir. Böylelikle eski içtihatlara göre iptal edilmesi gereken iki yetki kanunu bu dönemde anayasaya aykırı bulunmamıştır. Kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanunu ve anayasaya uygunluk denetimlerinde de belirgin "sınırlılık" doktrinleri benimsenerek birçok KHK hükmünün iptalinden kaçınılmıştır. Aynı dönemde OHAL KHK'larının denetiminde de içtihat değişikliğine gidilmiştir. Böylece "konu bakımından yetki" unsuru dışlanarak açıkça şekli anlamda bir "yargısal sınırlılık" doktrini benimsenmiştir. Kanun hükmünde kararnamelerdeki eğilime benzer şekilde, yargısal sınırlılık doktrinlerinin ortaya çıktığı son denetim konusu, 2017 Anayasa Değişikliği ile kapsamı genişletilen ve yargısal denetim alanına dahil edilen cumhurbaşkanlığı kararnameleri olarak şekillenmiştir. Anayasa Mahkemesinin bu norm türüne yönelik denetim formülleri şüphesiz henüz şekillenme aşamasındadır. Bununla birlikte, Mahkemenin bu konuda ortaya koyduğu üç yıllık içtihat, en azından yerleşik olarak benimsenebilecek yargısal doktrine yönelik bazı ipuçları sağlamaktadır. Mahkemenin bu konuda yaptığı denetim türünde de şekil ve esas yönünden yaptığı incelemelerde çeşitli yargısal sınırlılık doktrinlerini benimseyebildiği tespit edilmiştir. Sonuç olarak, 2010 sonrası dönemin Anayasa Mahkemesinin karar bilançosu, anayasallık denetimine tabi olan tüm norm türlerinin denetiminde aşkın bir "yargısal sınırlılık" doktrininin benimsendiğini açıkça ortaya koymuştur. Mahkemenin özellikle söz konusu dönemde bu kadar baskın bir yargısal sınırlılık doktrini benimsemesi, anayasa yargısının modern demokrasilerde üstlendiği hukuki ve siyasi nitelikler ile hukuk-kuramsal işlevlerle bağdaştırılması zor sonuçlar ortaya koymasının yanında; benimsenen doktrinlerin "ilkesel" değil, "sonuç-odaklı" bir şekilde ortaya çıkmış olması ihtimalini de güçlendirmektedir. Nitekim söz konusu yargısal sınırlılık doktrinlerinin özellikle 2010 Anayasa Değişikliği sonrası dönemde ağırlık kazanması, bu dönemde öngörülen anayasal değişikliklerle Mahkemenin üye kompozisyonunda yapılan değişikliklerin de benimsenen yargısal sınırlılık doktrinlerinde belirgin bir etkiye sahip olduğu görüşünü kuvvetlendirmektedir. Dolayısıyla bu dönemde ortaya çıkan yargısal sınırlılık doktrinlerinin "demokratik devlet" yapılanması unsurlarından kaynaklanan "ilkesel" kaygılardan ziyade, esasen dönemin "kanun koyucuları" lehine "üstünlük tanıma" kaygılarından dolayı ortaya çıkan "sonuç-odaklı" endişelerden kaynaklandığı şüphesini uyandırmaktadır. Bununla birlikte, her ne sebepten kaynaklanmış olursa olsun, Mahkemenin son dönemlerde benimsediği kural doktrinin "yargısal sınırlılık" olarak şekillendiğine şüphe yoktur. Nihayet ulaşılan tüm bu sonuçlar, öğretide öne çıkarılan "yargısal aktivizm" yerine, odak noktası artık "yargısal sınırlılık" olan çalışmalara duyulan ihtiyacı da vurgulamaktadır.