Kuvvetler ayrılığı gölgesinde demokrasi yanılsaması

Bu çalışma, yürütmenin yasama aleyhine güçlenerek siyasal sistemin tekil unsuru haline gelmesinin genel geçer nedenlerini araştırmaya ve bunun kuvvetler ayrılığı teorisinin kendisinden mi kaynaklandığını yoksa güncel ihtiyaçları karşılamak için sonradan gelişen bir durum mu olduğunu tespit etmeye odaklanmıştır. Bu nedenle çalışmanın temel sorunsalı, yasama ve yürütme arasındaki ilişki; inceleme alanı, demokratik hukuk devletinin anayasal güvenceleriyle var olduğu Avrupa ile Amerika Birleşik Devletleri'dir. Hukuk devletinde bağımsızlığı "tartışmasız" olan ve siyasi kararların alınmasına katılmayan yargı bu çalışmanın kapsamına dâhil değildir. Yürütmenin güçlenmesi, salt ekonomik ve sosyal ihtiyaçlar çerçevesinde düşünülürse yasama aleyhine gelişen bu durumun demokratik kurumlar üzerindeki etkisi görmezden gelinmiş olur. Bu nedenle, yürütmenin yasama karşısında güçlenmesini hukuksal perspektiften inceleyebilmek için yürütmenin konumunu, liberal devlet ve hukuk düzeninin temel ilkeleriyle birlikte ele almak gerekir. Temel hakların ve özgürlüklerin korunmasıyla demokrasi, bu temel ilkeler arasında yer alır. Çalışma üç bölümden oluşur. İlk bölümde, kuvvetler ayrılığı teorisinin doğuşu ve tarihsel uygulamaları ele alınmıştır. Kuvvetler ayrılığı teorisi; yasaların insan iradesine dayandığı, hiçbir dışsal unsurun yasama faaliyetini sınırlandıramadığı bir toplumda ortaya çıkabilir. Bu tespit, daha önce literatürde kuvvetler ayrılığını Antik Yunan ve Roma geleneğine dayandıran kabullerin karşısında yer almaktadır. Çünkü öncelikle kuvvetler ayrılığı için ayırt edici olduğu kabul edilen, dışsal kaynaklardan (gelenek ya da dini kısıtlamalardan) kurtulmayı başaran bir yasama; egemenlik teorisinin kabul edilmesiyle yani modern devletle mümkün olmuştur. Antik Yunan ve Roma'da izleri takip edilen düşünce "karma anayasa" geleneğidir. Özellikle Roma siyasal tarihi üzerinden ele alınan "karma anayasa" düşüncesi, ekonomik ve sosyal farklılaşmanın olduğu toplumlarda siyasal kararlara katılımın farklı sınıflar arasında paylaştırılmasına dayanır. Dolayısıyla "karma anayasa" siyasi iktidarın farklı sınıflar arasında dağıtılmasının teorisidir. Bu temel açığa çıkartıldıktan sonra Antik Yunan ve Roma'daki anlamıyla "karma anayasa" düşüncesinin ulus devletin anayasal organlarının örgütlenmesini sağlayacak bir teori olmadığı rahatlıkla görülebilir. Çünkü bilindiği gibi ulus devlet, yurttaşlar arasındaki farklılıkların ortadan kaldırıldığı homojen bir toplum iddiası üzerine inşa edilmiştir. Ulus devlette sosyal, kültürel ve ekonomik farklılıklar siyasal katılıma engel oluşturmaz. Anayasal organlar arasındaki meşruiyet çatışması, ulus devletle birlikte ortadan kalkmıştır. Kral karşısında halkı temsil eden "demokratik" kurumlar olma fonksiyonunu yüklenen parlamentolar artık bu amacı/işlevi yürütmeyle paylaşmak zorundadır. Ulus devlette hem yasama hem yürütme halk tarafından belirlenen kurumlardır. Yürütmenin doğrudan halk tarafından seçilmediği sistemlerde dahi halkın başbakan/hükümet başkanını belirlemek için oy kullandığı bilinmektedir. İlk bölümde; parlamenter, yarı başkanlık ve başkanlık hükümet sistemlerinin diğerlerinden ayırt edici özellikleri ve ilk anayasal belgelerdeki düzenlemelerine yer verilmiştir. İkinci bölümde ise çalışmanın inceleme alanını oluşturan demokratik çoğulcu Avrupa toplumlarında hükümet sistemlerinin çağdaş durumu incelenmiştir. Bu bölümde yürütmenin güçlenmesini ortaya koyacak ve ampirik incelemeye imkân sağlayacak bir yöntem izlenmiştir. Parlamenter hükümet sistemi ve başkanlık sisteminde yasama ve yürütme arasındaki ilişki farklı şekillerde düzenlendiği için yürütmenin siyasal sistemin başat unsuru olmasını destekleyen unsurlar ayrı başlıklar altında irdelenmiştir. Örneğin, parlamenter hükümet sistemlerinde; sistemin ayırt edici özelliği kısaca, yürütmenin siyasal denetime tâbi olmasıdır. Oysa çağdaş toplumlarda yürütmenin sorumluluğuna ilişkin mekanizmalar işletilmemektedir. Yasama ve yürütme organlarını oluşturan siyasi partilerin neden olduğu "yakınlaşma"nın yürütmenin yasama denetiminden azade olmasına yol açtığı bilinmektedir. Yasama çoğunluğu ile yürütmenin aynı siyasi partilerden oluştuğu parlamenter hükümet sistemlerinde denetim mekanizmalarının kullanımına dair istatistikler sayesinde bu tespit somutlaştırılabilir. Ancak yürütmenin yasama denetimine tabi olmadığı Başkanlık sistemlerinde siyasal denetim mekanizmasının işletilmemesi belirleyici bir faktör olamaz. Benzer şekilde, başkanlık sisteminde yasama ve yürütme arasındaki sert kuvvetler ayrılığı "yasaların oluşturulmasında yürütmenin etkisini"; inceleme başlıkları dışında bırakmaktadır. Bu farklılıkların yanı sıra, parlamenter sistem ve başkanlık sisteminde yürütmenin güçlenmesini açıklamak üzere kullanılabilecek ortak başlıklar da vardır. Yürütmenin belirlenmesi ve görev süresine ilişkin unsurlarla birlikte "görev alanının genişlemesi" hem parlamenter hem başkanlık sisteminde yürütmenin yasama aleyhine güç kazanmasını aydınlatabilecek ortak noktalardır. Yürütmenin görev alanının genişlemesi, farklı zamanlarda ortaya çıkan gelişmelere bağlı olarak farklı iki temelde incelenmiştir. Sosyal devlet ilkesinin kabul edilmesiyle beraber; yürütmenin sosyal, iktisadi açıdan dezavantajlı olan kesimlerin desteklenmesi için dengeyi sağlamak ve/veya statükoyu korumak amacıyla ekonomiye müdahalesi ilk ayrımı oluşturur. Bu gelişme, oy hakkının geniş halk kesimlerine tanınmasıyla başlayan bir sürece denk gelir. Ancak özellikle İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra küreselleşmenin etkisiyle ekonomik, çevresel, sağlığa yönelik "yeni tehditler" doğmuştur. Bu durum devletlerin baş edebileceğinden büyük sorunlar yarattığından uluslararası iş birliğini artırmış; hatta boyut değiştirmesine yol açmıştır. Ulusalüstü örgütler, ulusal kurumlar arasındaki ilişkiyi de dönüştürmüştür. Bunun en çok incelenen örneklerinden biri Avrupa Birliği'nin ulusal düzeyde yasama organı aleyhine neden olduğu değişimdir. Üyeleri için bağlayıcı kurallar Avrupa Birliği kurumları tarafından kurucu anlaşmalarına uygun olarak farklı usullerle oluşturulmaktadır. Ancak bu kural koyucu kurumlar arasında ulusal yasama meclisleri değil, ulusal hükümetler ilk elden katılım sağlayabilir. Bu durumun yarattığı eşitsizlik sadece literatürde değil organ uyuşmazlığı davasındaki (Organstreit) içtihatları aracılığıyla Alman Anayasa Mahkemesi tarafından da dile getirilmiştir. Çalışmanın ilk iki bölümünde; yürütmenin siyasal sistemin başat unsuru haline gelmesini, herhangi bir devletin toplumsal ve tarihi koşullarını öncelemeden devlet teorisinin gelişim çizgisi içerisinde bütünsel bir açıklamasını aradım. Avrupa siyasal düşünce tarihi içerisinde ortaya çıkan ve diğer ülkelere yayılan ulus devlet örgütlenmesi, böyle bir çalışmanın yapılmasını mümkün kılmıştır. Dolayısıyla bu çalışmanın amacı; modern devlet fikrinin Nicolo Machiavelli ile başlatılabilecek tarihi gelişiminde, iktidarın dünyevi meşruiyet ve egemenlik teorisiyle "en üstün emretme" gücünü kazanması üzerine kurulmuş modern devlet teorisi içerisinde kuramsal bir açıklama sunulmasıdır. Yukarıda takip edilen bu yöntem, Türkiye'de yasama ve yürütme arasındaki ilişkinin konu edildiği üçüncü bölümde terk edilmiştir. Türkiye özelinde yasama ve yürütme kuvvetlerinin ilişkisi Türk anayasal gelişmelerinin murisi olarak kabul edilebilecek Osmanlı modernleşme döneminden itibaren ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Bu kapsamda, kuvvetler ayrılığının teorik olarak Osmanlı düşünürleri tarafından nasıl algılandığı ve aktarıldığı; klasik Osmanlı düşüncesinde egemenliğin anlamı ve 1876 Kanun-i Esasi ve değişiklikleriyle ele alınış usulü incelenmiştir. Klasik Osmanlı düşüncesinde dini temellerinden ayrı düşünülemeyen siyasi iktidar yapısı, 1876 Kanun-i Esasi ile değiştirilmemiştir. Bu çalışmanın ilk bölümünde kuvvetler ayrılığının dini sınırlandırmalardan kurtulmuş bir yasama yetkisine dayandığı tespit edilmiştir. Oysa ne 1876 tarihli Kanun-i Esasi ne 1909 değişiklikleri modern, dünyevi meşruiyete sahip siyasi iktidarı kurmayı başarabilmiştir. Daha doğrusu Ulusal Mücadele dönemiyle başlayan Türk anayasal gelişmelerine kadar yetkileri anayasal güvencelerle sınırlandırılmış ulus egemenliğine dayanan bir siyasi iktidar inşa etme niyeti oluşmamıştır. Genellikle Türk anayasal gelişmeleri ele alınırken, 1961 Anayasası'na kadar siyasal sistemin yasamanın üstünlüğüne dayandığı kabul edilmektedir. Oysa bu çalışmada gösterildiği gibi anayasal/hukuksal düzenlemelerin uygulaması dikkate alındığında; Ulusal Mücadele döneminde, işleyişi ve Mustafa Kemal'in şahsında izlenebilecek sürekliliğiyle yürütme istikrarını koruyan ilk anayasal kurumdur. Sivas Kongresi (4- 11 Eylül 1919) sonucunda yetkileri ve üyeleriyle yapısı kesinleşen Heyet-i Temsiliye, Ulusal Mücadele süresince yürütme yetkisini üzerine almış ve son Osmanlı Mebusan Meclisi'nin padişah tarafından dağıtılmasıyla, Büyük Millet Meclisi'nin Ankara'da toplanarak açılmasına öncülük etmiştir. Mustafa Kemal'in Büyük Millet Meclisi'nin açılış günü yürütme yetkisinin Heyet-i Temsiliye'den alınarak meclis tarafından üstlenilmesi ihtiyacı üzerine yapmış olduğu konuşmasına, yeterince önem verilmemektedir. Bu konuşma ve Büyük Millet Meclisi üyeleri arasında yürütmenin meclis tarafından "devralınması" meselesinin "aciliyeti" konusunda direniş gösterilmesi birlikte değerlendirildiğinde, yürütmenin yasama ile ilişkisi daha doğru bir yerden ele alınmış olunur. Türkiye'de yasama ve yürütme arasındaki ilişki yani hükümet sistemi her dönemde yalnızca hukuk metinlerine bakarak anlaşılamaz. Uygulama anayasanın öngördüğünden farklı hatta bazen karşıt hükümet sisteminin varlığına işaret edebilmektedir. 1961 Anayasası ile Türkiye'de ilk kez anayasal hükümlerle parlamenter hükümet sistemi öngörülmüştür. 1982 Anayasası da parlamenter hükümet sistemi öngörmüştür. Ancak orijinal halinde 1982 Anayasası'nın cumhurbaşkanına klasik parlamenter sisteme göre daha geniş yetkiler tanındığı tartışılmıştır. 1982 Anayasası döneminde bu tartışma, 2007 yılında cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesini öngören değişiklikle birlikte tekrar gündeme gelmiştir. 2007 yılında seçim usulünden başka cumhurbaşkanının yetkileriyle ilgili değişiklik yapılmamıştır. Fakat 2017 yılında yapılan anayasa değişikliğiyle yeni bir hükümet sistemi kabul edilmiştir. "Cumhurbaşkanlığı sistemi" olarak adlandırılan bu yeni sistemde, yürütme başkanlık sistemine benzer şekilde tek bir kişiye bırakılmıştır. Ancak "cumhurbaşkanlığı sistemi"nde başkanlık sisteminden farklı olarak cumhurbaşkanıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin seçimi aynı gün yapılmakta, cumhurbaşkanına meclisin delegasyonundan bağımsız olarak genel düzenleyici kural koyma yetkisi verilmekte ve cumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu kabul edilmektedir. Bu tarihsel gelişim dikkatle incelenirse; diğer ülkelerde yaşanan sürece benzer şekilde, Türkiye'de de yürütme yetkilerini ve görev alanını özellikle ekonomik alanda genişletmiştir. Türkiye'deki sürecin farkı 2017 değişikliğiyle yürütmenin sistemin başat unsuru haline gelmesini sağlayan anayasal/hükümet sistemi değişikliklerinin genişçe yapılmış olmasıdır. Teorik tarihi Antik Yunan ve Roma'ya dayandırılan kuvvetler ayrılığı, tıpkı modern devlet gibi yakın bir tarihe sahiptir. Modern devletin kurumları da Orta Çağ siyasal kurumlarının dönüşmesiyle oluşmuştur. Bu erken modern dönem kurumlarının yetkileri ve görevleri, uzun bir tarihsel değişimle bugünkü şekline kavuşmuştur. Anayasaların bu siyasal mirası benimseyerek yazıya geçirmeleriyle anayasal kurumların görev alanları sınırlandırılmış olur. Kuvvetler ayrılığının erken zaman teorileri de (John Locke ve Montesquieu dâhil) farklı sınıflardan oluşan ve siyasal katılımın bu sınıflara göre belirlendiği bir toplumsal yapıda şekillenmişti. Ulus devletle birlikte ortadan kalkan bu farklı meşruiyet temelleri yerini ulusal egemenliğe bırakmıştır. Bu sayede; eskiden farklı meşruiyet temellerine sahip yasama ve yürütme, halkı temsil eden türdeş kurumlar haline gelmiştir. Aynı amaç ve beklenti etrafında toplanan insanlardan oluşan siyasi partiler, yasama ve yürütmenin sahip olduğu yetkileri aynı doğrultuda kullanınca; çoğunlukla siyasi parti lideri olan yürütme başı/başkanı güçlenmiştir. Yürütmenin kazandığı konum, devletin iktisadi fonksiyonuyla birlikte düşünülmelidir. Bu fonksiyon, üretimin ve ticaretin tarafları arasında uzlaşma sağlayarak ekonomik düzenin devam ettirilmesine ilişkin hukuki ve siyasi güvenceler almayı gerektirir. Çağdaş toplumlarda yürütmenin hareket alanını genişletecek kapsamlı yetkiler, uluslararası ilişkiler ve ekonomide kendini gösterir. Dolayısıyla küreselleşmenin yarattığı ekonomik koşulların yürütmenin güçlenmesi sonucuna yol açtığını görebiliriz. Ancak bu durum kuvvetler ayrılığı teorisinden sapma olarak değerlendirilmemeli, aksine teorinin temelinde bulunan bir boşluktan doğduğu kabul edilmelidir. Belirtmek gerekir ki yürütmenin farklı fikirleri bastıracak derecede kuvvet kazanması ve siyasal sorumluluğunun işletilmemesi demokrasiye zarar vermektedir. Yalnızca sayısal üstünlüğü esas alarak bir demokrasi yanılsamasına neden olmaktadır.